Segurança Alimentar Desde 2004 a tratar da Segurança Alimentar em Portugal
Relatório Especial n.º 9/99
Jornal Oficial nº C 092 de 30/03/2000 p. 0001 – 0032
ÍNDICE
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Introdução
Acções de investigação no domínio da agricultura e da pesca
1. Devido às suas implicações sociais e económicas no seio da União Europeia, a agricultura constituiu sempre um domínio tradicional de investigação. Muito antes da criação da política comunitária de investigação, este domínio beneficiou dos primeiros financiamentos, com base no artigo 41.o do Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (CEE). Posteriormente, os esforços desenvolvidos nunca deixaram de aumentar, beneficiando da diversificação das acções de investigação comunitária efectuada com base no artigo 235.o do Tratado e, sobretudo, na sequência da entrada em vigor do Acto Único, em Julho de 1987, da inserção de um novo título dedicado às actividades de investigação e desenvolvimento tecnológico (IDT). Assim, entre 1987 e 1991, a investigação agrícola estava representada, com um orçamento total de 205 milhões de ecus, em cinco programas específicos(1) do segundo programa-quadro de investigação da CEE(2). Posteriormente, o terceiro programa-quadro (1990 – 1994)(3) substituiu estes programas de escala reduzida por um programa específico único de investigação agrícola e agro-industrial, denominado AIR(4), dotado de um orçamento de 377 milhões de ecus.
2. O quarto programa-quadro(5) (4.o PQ), adoptado para o período 1994 – 1998 com uma dotação de 11879 milhões de ecus, subdivide-se em quatro grandes acções. As actividades comunitárias de investigação no domínio da agricultura e da pesca inscrevem-se principalmente na primeira destas acções e beneficiam de um orçamento global de 739,5 milhões de ecus. Estas actividades visam melhorar a produção, favorecer o desenvolvimento de empresas modernas e instaurar uma agricultura e uma silvicultura menos intensivas, que respeitem mais o ambiente e as exigências dos utilizadores finais em termos de qualidade e de segurança. O quadro 1 indica a sua quota parte financeira no orçamento do 4.o PQ.
Controlo do Tribunal
3. O controlo do Tribunal incidiu sobre a análise dos procedimentos de gestão e de acompanhamento destas acções. Centrado mais especificamente no programa comunitário específico de investigação FAIR(6), o controlo consistiu na análise das regras, procedimentos e meios aplicados pela Comissão tanto a nível das direcções-gerais responsáveis pela gestão do programa como de um conjunto seleccionado de beneficiários e/ou de contratos de investigação. Com este objectivo, foram realizados nove controlos no local em sete países da Comunidade, tendo sido controlados 27 beneficiários do programa, coordenadores ou parceiros implicados em 44 contratos de investigação. Em função das necessidades do inquérito, o domínio de auditoria foi pontualmente alargado ao controlo de outros processos. O quadro 2 apresenta um resumo dos projectos controlados no local, indicando o seu número e montante.
4. O inquérito teve início no final de Março de 1998, na sequência do inquérito preliminar, tendo-se concluído por um projecto de relatório especial adoptado pelo Tribunal em Julho de 1999. As observações efectuadas no presente relatório baseiam-se essencialmente nas quatro cartas de sector enviadas à Comissão respectivamente em Dezembro de 1998 e Fevereiro de 1999. O Tribunal recebeu as respectivas respostas em Junho e Julho de 1999.
Resumo das principais observações
5. O programa específico de investigação FAIR dá continuação a várias experiências anteriores. Embora dispondo de dotações mais importantes e posto em prática através de acções que assumem formas mais variadas, a sua estrutura e os seus meios de gestão não foram suficientemente adaptados. A inexistência de objectivos quantificados previamente definidos ou resultantes das acções anteriores torna difícil, além disso, avaliar os resultados e verificar a adequação em relação à sua estratégia (ver pontos 1 e 13 – 19).
Quadro 1
Repartição do orçamento do quarto programa-quadro por acção
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Quadro 2
Resumo dos projectos controlados no local por tipo de projectos do programa FAIR (número e montante)
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6. Certas modalidades de realização do programa não foram correctamente aplicadas por falta de clarificação ou de indicações suficientes. Assim, além dos critérios de selecção científicos e técnicos, foram utilizados critérios de selecção relativos à conformidade dos projectos com os objectivos da política agrícola comum (PAC). No que se refere ao concurso FAIR I, estes critérios não tinham sido indicados previamente. A ordem de prioridade dos projectos aceites decorrente da avaliação científica externa foi substancialmente alterada. O princípio de um financiamento decrescente em função das possibilidades de comercialização das propostas apresentadas raramente foi aplicado no que diz respeito à fixação dos montantes da participação financeira (ver pontos 20 – 30).
7. Na ausência de processos de selecção e de avaliação comuns ao 4.o PQ, os serviços responsáveis pela gestão elaboraram procedimentos próprios ao programa FAIR. Estes últimos, insuficientes e em determinados casos mal aplicados, não garantiram plenamente a transparência das selecções efectuadas. As obrigações dos quatro programas específicos anteriores em matéria de avaliação final não foram respeitadas. A forma como a Comissão interpretou as novas disposições do 4.o PQ relativas à avaliação final levou a que, na prática, a mesma deixasse de ser efectuada (ver pontos 31 – 39).
8. Foram igualmente financiados projectos de investigação agrícola através de outros instrumentos ou formas de intervenção comunitárias. Dado que a Comissão não os conhecia bem, não foram coordenados com os do programa FAIR. Os instrumentos de gestão de que a Comissão dispõe não permitem avaliar a complementaridade destes projectos nem evitar o risco de duplicação de actividades (ver pontos 53 – 55).
9. Como sucedeu no programa anterior, as acções do programa FAIR foram co-geridas por três direcções-gerais. Esta direcção repartida resultou de considerações históricas e organizativas. Dado que não foram definidas formalmente as responsabilidades e competências respectivas, a gestão do programa careceu de clareza e de homogeneidade, não tendo sido optimizados os recursos humanos e técnicos disponíveis (ver pontos 43 – 51).
10. A ausência de uma política coordenada em matéria de sistemas de informação para o conjunto das direcções-gerais responsáveis pela gestão do 4.o PQ deu origem ao desenvolvimento de aplicações informáticas distintas. Estas últimas impediram a gestão coordenada das acções, o tratamento correcto e a difusão das informações disponíveis, tendo não apenas privado a Comissão de dados completos, mas também dado origem a custos suplementares (ver ponto 52).
11. Os controlos efectuados pelo Tribunal assinalaram casos em que as disposições regulamentares ou contratuais não foram respeitadas. Constataram-se igualmente lacunas e deficiências na aplicação dos procedimentos de gestão, acompanhamento e controlo (ver pontos 56 – 110).
12. O contrato-tipo em vigor para os projectos de investigação apresenta insuficiências susceptíveis de afectar os interesses da Comunidade Europeia. Assim, não está prevista a responsabilidade financeira conjunta e solidária dos contratantes. As obrigações dos contratantes no que se refere à justificação das despesas declaradas não são suficientes. Finalmente, as condições de aplicação das sanções são demasiado restritivas (ver pontos 40 – 42).
Características gerais das acções de investigação agrícola
Quadro jurídico e objectivos
13. No âmbito do 4.o PQ, a investigação agrícola beneficia da contribuição de dois programas específicos através de três tipos de acções: indirectas, directas e concorrenciais. As acções indirectas são postas em prática através do programa específico de investigação “Agricultura e Pesca”, vulgarmente designado programa FAIR, e dotado de um orçamento de 658 milhões de ecus. O seu leque de disciplinas abrange desde a agro-indústria às tecnologias alimentares, incluindo a silvicultura, a aquicultura e o desenvolvimento rural(7). As acções directas e as actividades concorrenciais, dotadas respectivamente de 50 e 31,5 milhões de ecus, dependem do programa(8) específico de “IDT e demonstração a executar para a CE pelo CCI, por um lado, e por meio de actividades que se inscrevem no quadro de uma abordagem concorrencial e destinadas ao apoio científico e técnico às políticas comunitárias, por outro”. A execução das primeiras é atribuída directamente ao CCI e a das segundas é realizada no âmbito de uma abordagem concorrencial.
14. Estas acções de investigação, embora dêem continuação a experiências anteriores, cristalizam as evoluções que pouco a pouco caracterizaram os programas. Elas integram nomeadamente novos temas de investigação de forma a ter em conta, no âmbito da PAC e da política comum da pesca (PCP), as novas preocupações em matéria de qualidade, segurança e protecção do ambiente. A crise das “vacas loucas” levou-as igualmente a reagir às necessidades crescentes de investigação no domínio das encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET). Assim, estas acções anteciparam as novas orientações do quinto programa-quadro, que inclui duas acções-chave com um orçamento de aproximadamente 810 milhões de ecus consagradas à investigação agrícola: “Alimentação, nutrição e saúde” e “Gestão sustentável da agricultura, da pesca e da silvicultura”.
Características particulares
15. O domínio da investigação agrícola tem a particularidade de beneficiar, fora do âmbito do 4.o PQ, da contribuição significativa de outras formas de intervenções e políticas comunitárias dedicadas, directa ou indirectamente, à agricultura e à pesca. O inventário quantitativo e qualitativo preciso destas últimas é, contudo, difícil de efectuar. No entanto, sabe-se, pelo menos em termos financeiros, que 5,6 %(9) do orçamento das acções com finalidade estrutural (isto é 8518 milhões de ecus) são atribuídos à IDT.
16. As actividades concorrenciais constituíam uma novidade do 4.o PQ. No entanto, foram iniciadas sem que as condições da sua aplicação e as modalidades do seu acompanhamento tenham sido devidamente organizadas. Neste contexto, o CCI contribuiu frequentemente para a elaboração dos cadernos de encargos dos diferentes convites à apresentação de propostas. No entanto, devido à especificidade dos domínios de investigação, o mercado nem sempre tinha condições para lhes dar resposta. Por este motivo, embora o CCI não pudesse apresentar propostas, determinados projectos acabaram por ser-lhe atribuídos pelo facto de este organismo ser o único a dispor de competência nos domínios em questão.
17. As actividades do tipo das que são apoiadas pelo programa FAIR conheceram, durante a última década, um considerável aumento das dotações e uma maior diversidade das medidas financiadas. Estas actividades são co-geridas por três direcções-gerais e correspondem a 68 subdomínios agrupados em seis domínios principais(10). Esta diversidade das acções e o âmbito do programa deram origem a ligações importantes com outras actividades do 4.o PQ ou instrumentos comunitários.
Dados financeiros
18. As dotações de autorização consagradas ao programa FAIR elevaram-se em 31 de Dezembro de 1998 a 595 milhões de ecus, dos quais 565 milhões de ecus se destinam às intervenções operacionais. Os quadros 3 e 4 apresentam uma repartição dos contratos correspondentes por domínio e tipo de projecto.
19. Dos seis domínios de intervenção do programa, os cinco primeiros exigem uma concentração de meios. O último, reservado às actividades a desenvolver por concertação e dotado de um orçamento indicativo de 8 % das dotações do programa, destina-se à criação de redes europeias. Em 31 de Dezembro de 1998 apenas sete contratos eram directamente financiados por este domínio. A contribuição comunitária correspondente elevava-se a 13,6 milhões de ecus, o que representava apenas 0,55 % das dotações. Até ao quarto dos seis convites previstos o seu âmbito não foi bem interpretado, devido à inexistência de uma definição clara.
Organização do programa FAIR
20. As acções de investigação agrícola efectuadas no âmbito do programa FAIR beneficiam das suas inúmeras experiências anteriores e caracterizam-se pela diversidade da sua forma e âmbito, bem como pelo interesse crescente que suscitam. No entanto, e na ausência de reformas, o acréscimo dos fundos atribuídos condicionou a gestão do programa, no que se refere à sua realização, dispositivo e meios de gestão das acções.
Quadro 3
Execução financeira por domínio
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Quadro 4
Execução financeira por tipo de projectos do programa FAIR
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Quadro de aplicação
21. As deficiências referidas nos pontos seguintes resultam de determinadas características próprias do programa FAIR, bem como das imprecisões do quadro regulamentar e da estrutura de gestão.
Definições e regras
Estratégia e objectivos
22. O programa FAIR inscreve-se na estratégia de investigação definida para o 4.o PQ: reflecte as suas orientações e especifica os objectivos científicos e tecnológicos no domínio da agricultura e da pesca. Os sectores económicos em questão, os objectivos estratégicos e gerais pretendidos, bem como os meios propostos para os alcançar são desta forma apresentados no seu primeiro anexo. No entanto, a definição da realização e o conteúdo científico e tecnológico do programa são expostos de forma geral. Teria sido preferível que a descrição objectivos tivesse sido acompanhada de indicadores quantitativos. Teria igualmente sido útil salientar melhor a relação com os resultados das investigações comunitárias anteriores.
Tipos de acções
23. De acordo com as modalidades definidas no seu anexo III, o programa FAIR abrange um vasto leque de acções. Se 84 % das dotações continuam a ser consagradas a projectos de investigação a custos repartidos, 16 % são afectados a medidas menos tradicionais. Destas últimas constam mais especificamente bolsas de formação e de mobilidade dos investigadores e medidas de incentivo a favor das PME. Estas acções temáticas, já experimentadas, embora em menor escala, noutros programas específicos e até no programa anterior, não eram novas. No entanto, para os serviços da Comissão a sua integração no processo de decisão e de realização já existente provocou uma sobrecarga de trabalho devido às suas regras específicas e à partilha da sua gestão por vários serviços.
24. As bolsas de formação e de mobilidade atribuídas no âmbito do programa FAIR totalizavam, no final de Dezembro de 1998, uma contribuição comunitária de 26,4 milhões de ecus para 323 contratos. Estas bolsas foram sujeitas a um tratamento harmonizado imposto pelo programa específico “Formação e Mobilidade dos Investigadores”. Os processos, numerosos mas de reduzido valor monetário, estão sujeitos a procedimentos de gestão complexos, que se caracterizam pela intervenção de diferentes direcções responsáveis pela sua gestão. Além disso, os beneficiários vêem-se confrontados com um dispositivo de selecção, avaliação e tomada de decisão inadequado para um rápido tratamento dos pedidos. A eficácia do instrumento é prejudicada pela existência de prazos demasiado longos e por frequentes desistências. O interesse global desta acção a nível do programa é ainda difícil de avaliar devido à falta de um acompanhamento regular dos beneficiários após o contrato de formação, pelo que as últimas informações relativas à sua situação estão actualmente desactualizadas. Para evitar o risco de financiamento em duplicado de temas de estudo previamente financiados por fundos comunitários, o contrato deveria prever uma disposição específica.
25. Por sua vez, a gestão científica, administrativa e financeira das medidas de incentivo a favor das PME é complexa devido à especificidade das suas regras de aplicação e à atenção específica de que os beneficiários necessitam. Durante a execução do programa, a gestão foi objecto de ajustamentos tardios (em Abril de 1998) efectuados pela unidade “Coordenação das PME” da Direcção-Geral “Ciência, investigação e desenvolvimento”. Apesar dos esforços desenvolvidos e das acções de apoio empreendidas a nível do programa FAIR, em particular através da criação de redes de informação específicas, só foram utilizados 5,5 % das dotações em vez dos 10 % fixados pela decisão do Conselho que adopta o programa FAIR.
26. Para favorecer a sua difusão, a Comissão tomou a iniciativa de financiar as actividades de redes ou “Focal Points” FAIR destinadas mais especificamente a informar as PME do sector agro-industrial. No final do programa, 34 projectos tinham beneficiado de uma subvenção num montante total de 1,2 milhões de ecus. Embora estes últimos tenham contribuído para a melhoria da informação das empresas seleccionadas, os controlos assinalaram as deficiências das modalidades da sua aplicação, resultantes principalmente de uma clara delimitação entre estes projectos, de natureza sectorial, e os projectos tomados a cargo por organismos similares já estabelecidos nos Estados-Membros e financiados a partir de fundos exclusivamente nacionais. Além disso, as subvenções eram atribuídas com base num contrato que não incluía de maneira formal o conteúdo e as condições de realização do trabalho financiado.
Critérios de selecção e participação financeira
27. Os critérios de selecção e as modalidades de participação financeira adoptados pelo programa FAIR baseiam-se nas regras comuns às actividades de IDT, especificadas pelo 4.o PQ e pelas decisões do Conselho que lhe estão associadas(11). Uma vez que a decisão do Conselho que aprova o programa não definiu critérios particulares, os projectos de investigação FAIR deviam ser seleccionados em função das suas qualidade científicas e técnicas. No entanto, em determinados domínios, em particular no domínio 4 “Agricultura, silvicultura e desenvolvimento rural”, que associa a investigação às necessidades da PAC e do desenvolvimento rural, foram utilizados critérios de selecção adicionais. No caso desse domínio, critérios como a prioridade dada aos aspectos da política agrícola no processo de selecção, não tinham sido previamente explicitados. No primeiro convite à apresentação de propostas esses critérios foram mal compreendidos pelos beneficiários potenciais das acções de investigação.
28. O controlo da totalidade das propostas apresentadas no âmbito do primeiro convite revelou que, após a avaliação das propostas, 13 projectos considerados excelentes do ponto de vista científico pelos peritos independentes, bem como 47 propostas muito boas, classificadas A+ e A respectivamente, não tinham sido incluídas na lista das acções a financiar. O motivo invocado foi que estes projectos não correspondiam aos critérios de avaliação aplicados no âmbito do domínio 4 relativos à conformidade dos projectos com os objectivos da PAC. No entanto, a Comissão foi levada a rever a sua lista de projectos com o objectivo de se cingir de forma mais rigorosa às regras de selecção acordadas para o programa. Assim, 10 propostas classificadas B pelos peritos, que foram seleccionadas devido ao seu interesse para os objectivos da PAC, foram substituídas por projectos com maior qualidade científica. Contudo, este reequilíbrio dos critérios de selecção favorável à qualidade científica e técnica dos projectos só ocorreu parcialmente: a análise da reestruturação efectuada pela Comissão revela que as 10 propostas B eliminadas foram todas incluídas numa lista de reserva, tendo cinco delas sido finalmente financiadas.
29. Quando disposições adequadas autorizam a utilização de outros critérios de selecção, além dos critérios clássicos de mérito científico e técnico, deverão ser dadas explicações prévias sobre a natureza e o peso destes critérios de selecção, bem como sobre a sua combinação. Caso contrário, a transparência do processo de selecção das propostas não é assegurada.
30. Outras disposições gerais do 4.o PQ ou das decisões do Conselho já referidas não eram suficientemente claras. Assim, o financiamento comunitário decrescente dos projectos de IDT em função das possibilidades de comercialização raramente foi posto em prática. A Comissão não definira nem as modalidades de aplicação nem as condições de fixação das taxas degressivas correspondentes.
Procedimentos
Avaliação dos programas
31. Para dar resposta às obrigações decorrentes do 4.o PQ e dos programas específicos, em 1995 a Comissão aplicou um novo sistema de acompanhamento e de avaliação das acções de investigação comunitária, estruturado em dois processos distintos: um acompanhamento anual e uma avaliação quinquenal dos programas de investigação.
32. A avaliação quinquenal implica um triplo exercício que integra a avaliação final do programa-quadro anterior, a avaliação de todos os programas específicos em curso e uma avaliação ex ante preparatória do programa-quadro seguinte. No entanto, neste sistema não são indicados o âmbito e o conteúdo das avaliações finais definidas pelas disposições dos programas específicos. Na prática, o exercício de avaliação final não foi realizado para determinados programas específicos.
33. Embora os programas específicos de investigação agrícola do 2.o PQ estejam concluídos, a Comissão ainda não aprovou as disposições necessárias para proceder à avaliação final de três deles(12). Até à data a Comissão limitou-se a remeter para os relatórios relativos à última avaliação quinquenal dos programas de investigação, cujo exercício de avaliação tem um âmbito diferente. O relatório referente à avaliação dos programas específicos das acções de investigação agrícola fornece poucos elementos novos quanto à natureza real da avaliação final dos programas concluídos que, no entanto, se propunha integrar. O relatório relativo aos programas-quadro, elaborado em Fevereiro de 1997 pelo grupo de peritos mandatado pela Comissão, refere que “tendo em conta o tempo disponível, o grupo decidiu concentrar-se essencialmente no futuro em vez de perder tempo com o passado”.
34. Até Julho de 1997, data em que a Comissão publicou um convite à apresentação de candidaturas(13) para a constituição de listas de peritos, os critérios de selecção dos peritos avaliadores de programas não estavam ainda claramente definidos. Na ausência de disposições contrárias, a selecção de um perito que faça ou tenha feito parte do comité do programa FAIR (ver ponto 69) não estava excluída. Desta forma, um representante de um Estado-Membro, cujo mandato terminara em Julho de 1995, foi seleccionado pelas direcções-gerais responsáveis pela gestão do programa para o relatório anual de acompanhamento de 1995. Foi confirmada a possibilidade de escolher candidatos com uma experiência anterior de acompanhamento de programas sem que, no entanto, fosse autorizada a utilização do mesmo grupo de peritos, como sucedeu nos exercícios de acompanhamento de 1995 e 1996.
Avaliação das propostas
35. O procedimento de avaliação das propostas adoptado não garante a transparência do processo nem o rigor do acompanhamento, embora se tenha constatado uma melhoria significativa ao longo do programa FAIR.
36. O procedimento prevê duas etapas sucessivas: a avaliação científica das propostas; a preparação da lista das acções propostas para financiamento comunitário apresentada ao comité do programa FAIR e submetida à decisão da Comissão.
37. A avaliação científica é entregue a grupos de peritos independentes a quem se pede que, com base em questionários pré-estabelecidos, classifiquem o valor científico e técnico das propostas apresentadas e atribuam uma classificação sintética. O sistema de classificação das propostas não permite, por si só, justificar totalmente a nota final atribuída. Assim, no caso de determinadas propostas analisadas, a fórmula de classificação não estabelecia uma relação conveniente entre, por um lado, as avaliações individuais dos peritos e a avaliação global atribuída pelo respectivo grupo e, por outro, as avaliações globais entre si. No que se refere aos projectos de demonstração do programa FAIR, essa relação estava mais bem assegurada uma vez que a avaliação associava aos comentários dos peritos um sistema de classificação por pontos, de acordo com uma combinação já em vigor em vários programas da Direcção-Geral “Ciência, investigação e desenvolvimento”.
38. Embora a selecção dos peritos independentes avaliadores das propostas exigisse uma atenção particular, foram definidas poucas regras, tanto a nível do 4.o PQ como do programa FAIR, para garantir a sua transparência. O guia de avaliação redigido para o programa dava, contudo, algumas precisões e estabelecia restrições. Salientava em particular o carácter pessoal, independente e confidencial da prestação a efectuar. Excluía igualmente a escolha de um perito cuja organização fosse parceira na proposta submetida à sua avaliação. No entanto, a ausência de procedimentos e de um quadro regulamentar próprios não deram a estas disposições o peso que elas mereciam. Em determinados casos, as relações constatadas entre os peritos avaliadores e as organizações representadas nas propostas de investigação sujeitas a análise confirmaram este facto.
Processo de tomada de decisão
39. Após a avaliação das propostas de IDT e a obtenção do parecer favorável do comité do programa, a Comissão decide, através de um procedimento escrito, acerca dos financiamentos concedidos. Esta decisão, que estabelece o montante considerado necessário para cada acção apresentada, vincula posteriormente os directores-gerais que, durante a negociação dos contratos, só podem ajustar livremente os montantes dentro de limites fixados em mais 5 % e menos 20 % das contribuições decididas. O bom funcionamento deste dispositivo de delegação depende, contudo, da qualidade dos trabalhos prévios de análise realizados pelos serviços gestores. Porém, estes últimos, que muitas vezes têm dificuldade em respeitar o calendário sobrecarregado que lhes é imposto, não têm qualquer obrigação precisa no que se refere ao âmbito e à forma dessa análise. Assim, para evitar uma nova decisão e o atraso que daí resulta, foi celebrado um contrato cujo montante da contribuição inicial foi alterado dentro dos limites regulamentares.
Disposições contratuais
40. Determinadas disposições do contrato-tipo, em particular as que se referem à definição e ao âmbito das obrigações dos beneficiários, continuam a apresentar lacunas. Nos termos do artigo 1.o, os contratantes têm prioritariamente a obrigação de executarem o projecto com o objectivo de alcançarem os resultados pretendidos. Caso o contrato não estipule condições restritivas, os parceiros devem cumprir as obrigações dos contratantes em falta. No entanto, de acordo com o contrato-tipo, esta responsabilidade conjunta limita-se à execução dos trabalhos e não abrange os aspectos financeiros dos contratos. Os controlos revelam, contudo, que a Comissão não está devidamente preparada para recuperar subvenções comunitárias pagas indevidamente aos beneficiários, tanto mais que os riscos financeiros assumidos pela Comunidade estão mal avaliados (ver pontos 91 – 93).
41. Além disso, dado que não são enviados aos serviços gestores documentos comprovativos pormenorizados, o actual mapa de despesas, que para a Comissão equivale a um comprovativo do pagamento, a partir de um determinado montante e para certos tipos de despesa, não constitui uma garantia suficiente da realidade e da conformidade dos custos. As condições previstas pelo regulamento financeiro(14) para efectuar a liquidação da despesa só excepcionalmente são cumpridas.
42. Finalmente, a disposição do contrato-tipo(15), que permite à Comissão decidir a rescisão do contrato, nomeadamente em caso de uma irregularidade financeira grave, na prática raramente é aplicada. No entanto, os controlos revelam regularmente erros frequentes nas despesas declaradas que, não constituindo irregularidades financeiras graves, não deixam de prejudicar os interesses da Comunidade. Perante esta situação, a Comissão encontra-se desarmada e não dispõe de formas de sanção apropriadas. Além disso, alguns contratantes, devido à inexistência de cláusulas específicas nos seus contratos comunitários, contornam a regulamentação nacional em vigor quando da execução dos projectos de investigação. Assim, na maioria dos casos as regras relativas aos contratos públicos, à remuneração ou ao recrutamento dos agentes das entidades públicas são ignoradas.
Estrutura e meios de gestão
43. Até ao terceiro programa-quadro, as acções de investigação agrícola dependiam de programas sectoriais, confiados a diferentes direcções-gerais da Comissão, DG XII – “Ciência, Investigação e Desenvolvimento”, DG VI – “Agricultura”, ou XIV – “Pesca”, consoante o domínio em questão. Posteriormente, a Comissão integrou estas acções num programa específico único. No entanto, esta integração dos eixos de investigação num quadro legislativo comum não foi integralmente conseguida, na medida em que não teve consequências significativas para as estruturas e os meios de gestão das acções em causa.
Estrutura de gestão
Co-gestão do programa
44. As acções de investigação agrícola do programa FAIR são sempre co-geridas por três direcções-gerais (XII, VI, XIV), sendo cada uma responsável por 41 %, 40 % e 19 % respectivamente das dotações. A primeira, de acordo com as regras de habilitação em matéria de IDT, desempenha a função de chefe de fila.
45. No âmbito desta co-gestão, cada direcção-geral gestora do programa é responsável por um ou vários domínios de investigação: de uma forma esquemática, a DG XII gere os projectos agro-industriais dos domínios 1, “Linhas integradas de produção e de transformação”, 2, “Aumento de escala e métodos de transformação” e 3, “Ciência genérica e tecnologias avançadas para alimentos nutritivos”; a DG VI, os contratos do domínio 4, “Agricultura, silvicultura e desenvolvimento rural”; a DG XIV os do domínio 5, “Pesca e aquicultura”, podendo o domínio 6, “Outras actividades a desenvolver principalmente por concertação” abranger acções de cada um destes domínios. A DG XII, enquanto chefe de fila, garante além disso o secretariado do programa, bem como a aplicação de um certo número de procedimentos comuns. Se as atribuições em termos de competências, responsabilidades e poder de decisão nos planos científico e financeiro tivessem sido definidas por escrito, o papel da direcção-geral chefe de fila teria sido facilitado. Na realidade, esta direcção-geral interveio pouco, em matéria de informação, decisão ou arbitragem nos domínios que não são da sua competência.
Modalidades de execução
46. Esta imprecisão das regras de gestão e de tomada de decisão comuns às acções do programa FAIR explica parcialmente as diferenças existentes a nível das direcções-gerais responsáveis pela gestão nas suas modalidades de execução. Assim, no que se refere à organização dos primeiros convites à apresentação de propostas e dos procedimentos de avaliação dos projectos apresentados, verificou-se que alguns métodos aplicados pelas direcções associadas divergiam sensivelmente dos métodos adoptados pelo chefe de fila do programa.
47. O programa FAIR deu origem a seis convites à apresentação de propostas com referências que variam entre FAIR1 e FAIR6. A estes devem acrescentar-se três convites reservados às acções relativas às encefalopatias espongiformes transmissíveis (EET), sendo o primeiro específico do programa e os outros dois realizados em conjunto com os dois outros programas específicos de investigação das ciências do ser vivo. Estes convites foram realizados a intervalos reduzidos com uma cadência de dois, e mesmo três, convites por ano. Este ritmo acelerado permitia seleccionar as propostas e, por conseguinte, repartir da forma mais equilibrada os esforços dos beneficiários e dos serviços durante todo o período de execução do programa. No entanto, esta cadência não foi adoptada pela Direcção-Geral “Agricultura” que preferiu efectuar convites anuais. Estes convites, que não foram devidamente delimitados, provocaram uma sobrecarga de trabalho e deram origem a fortes pressões para que fosse respeitado o calendário orçamental. Ao longo da execução do programa e conjuntamente com as outras DG, a DG VI delimitou progressivamente os seus convites.
48. Os convites à apresentação de propostas reservados às acções EET (específica ou conjuntas) foram realizados na sequência dos acontecimentos relativos à crise das “vacas loucas”, que exigiram trabalhos intensificados de investigação em domínios específicos, em conformidade com o plano de acção elaborado pela Comissão. O convite específico foi lançado em 17 de Dezembro de 1996, com um orçamento de 8,8 milhões de ecus. Pouco depois foi efectuado o primeiro convite conjunto em 29 de Abril de 1997. Uma vez que o orçamento de 35 milhões de ecus reservado às acções EET (dos quais 11,5 milhões de ecus para o programa FAIR) não estava esgotado, foi finalmente lançado, em 17 de Março de 1998, um novo convite conjunto num montante de 13,6 milhões de ecus. Embora tenham sido realizados em períodos relativamente próximos, os procedimentos destes três convites não foram similares, verificando-se que as modalidades do convite separado da DG VI, efectuado quatro meses antes do primeiro convite conjunto, se diferenciavam nitidamente das modalidades acordadas posteriormente para os dois convites conjuntos. Estes três convites sucessivos, que permitiram seleccionar respectivamente oito, duas e nove propostas FAIR, mobilizaram recursos importantes, tanto internos como externos, devido à preocupação dos serviços da Comissão de tomar todas as medidas necessárias para garantir a transparência e a qualidade do processo de selecção.
49. Na ausência de um procedimento de avaliação de propostas para o 4.o PQ, as três direcções co-gestoras do programa elaboraram, logo em 1994, um guia específico para o programa FAIR. No entanto, os serviços responsáveis pela gestão do domínio 4 “Agricultura, silvicultura e desenvolvimento rural”, posteriormente à avaliação científica externa prevista pelo guia, submeteram as propostas relativas a este domínio à avaliação interna de diferentes unidades da Direcção-Geral “Agricultura”, com o objectivo de apreciar a sua pertinência e a sua conformidade com a PAC e o desenvolvimento rural. No caso do convite FAIR 1, esta análise interna levou a que fosse substancialmente ajustada a ordem de prioridade dos projectos aceites resultante da avaliação científica externa. Na ausência de uma informação adequada e de uma formalização suficiente, esta análise tornou menos transparente o processo de selecção das propostas relativas a este domínio.
Meios de gestão
50. O programa específico FAIR foi objecto de um número crescente de pedidos aos quais os serviços da Comissão tentaram responder, embora com meios de gestão limitados. Estas limitações eram ainda mais acentuadas devido à repartição da gestão do programa por três direcções-gerais que, individualmente, não conseguiram aproveitar da melhor forma os recursos humanos e materiais colocados à sua disposição.
Pessoal
51. Mais de 90 gestores científicos e financeiros repartem entre si a gestão e o acompanhamento de aproximadamente 1300 contratos do programa FAIR. Cerca de um terço deste pessoal tem contratos precários, com uma duração máxima de seis meses ou um ano, o que dá origem a uma rápida rotação dos agentes. Assim, 14 dos 44 projectos de investigação analisados foram geridos por, pelo menos, dois gestores (e dois destes por três gestores). Finalmente, embora os serviços da Comissão tenham assumido o compromisso de providenciar uma melhor repartição das tarefas a nível das equipas científicas e financeiras, verifica-se frequentemente que o gestor científico administra um número ainda demasiado elevado de projectos. Esta circunstância prejudica a boa qualidade do acompanhamento.
Sistemas de informação
52. Os sistemas de informação nos quais se apoia a gestão do programa FAIR estão organizados de forma distinta. Com efeito, cada direcção-geral desenvolveu unilateralmente os seus próprios instrumentos informáticos de gestão científica e financeira dos projectos. A ausência de uma política informática coordenada para a gestão das acções de investigação constitui em parte a respectiva causa. Esta evolução separada que impede a troca de informações e uma efectiva coordenação entre os serviços gestores do programa não se justifica. Além de dar origem a custos inúteis, impede a criação de um sistema comum e completo. Com efeito, nenhum serviço dispõe de uma base completa e histórica do programa em termos de projectos e de beneficiários. Este carácter incompleto dos sistemas utilizados priva os serviços gestores de verdadeiros instrumentos de gestão e de controlo, devido à impossibilidade de efectuar investigações, verificações cruzadas mais alargadas ou, mais simplesmente, estatísticas.
Mecanismos de coordenação e de cooperação
53. No domínio da investigação agrícola, os controlos do Tribunal junto dos beneficiários confirmaram a existência de actividades similares às que são apoiadas pelo programa FAIR mas financiadas à margem do 4.o PQ.
54. Estes financiamentos podem ocorrer de forma significativa no âmbito dos Fundos Estruturais. No entanto, a Comissão não deu qualquer resposta adequada à redução dos riscos de duplicação de financiamentos e de esforços. O aumento do número de projectos de demonstração nos programas específicos de investigação é, contudo, um factor agravante. As declarações efectuadas pelos parceiros nas propostas de investigação, que não são retomadas sob a forma de disposições contratuais nem centralizadas numa base de dados comum às direcções-gerais em questão, não podem ser consideradas suficientes.
55. Em 1996, a direcção-geral chefe de fila do programa FAIR previra a instauração de uma maior colaboração com os serviços responsáveis pela gestão das políticas agrícolas para superar a sua falta de informação. Contudo, os seus esforços não foram bem sucedidos. No que se refere à coordenação com os trabalhos de investigação nacional, as acções efectuadas até à data não produziram resultados concretos. Em matéria agrícola, foi abandonado o antigo sistema de informação sem que um novo sistema o tenha substituído.
Gestão das acções do programa FAIR
56. Nos quatro anos de execução do programa foram desenvolvidos esforços para melhorar a gestão das acções. No entanto, continuam a verificar-se determinadas deficiências a nível dos regulamentos e práticas em vigor, bem como lacunas na aplicação dos procedimentos de gestão, acompanhamento e controlo.
Regulamentos e práticas
57. As práticas a seguir descritas tiveram como consequência, directa ou indirectamente, atenuar, ou até contornar, as regras em vigor.
Datação dos contratos
58. Para recuperar o atraso em relação ao calendário do primeiro convite, a Direcção-Geral “Agricultura” foi forçada, devido a obrigações orçamentais, a acelerar a fase de negociação de forma a assinar os contratos antes de 31 de Dezembro de 1995. Dado que nessa data as negociações não tinham ainda terminado, vários contratos só foram concluídos no início do exercício seguinte. No entanto, a Comissão deu-lhes a data de Dezembro de 1995. Esta prática de datação retroactiva dos contratos não se limitou apenas às propostas do primeiro convite FAIR. Com efeito, nos 48 projectos estudados, constataram-se 18 casos semelhantes relativos a convites diferentes mas todos eles do domínio 4. Este procedimento é contrário ao quinto parágrafo do artigo 6.o do Regulamento Financeiro que estipula que “as autorizações são contabilizadas com base nas autorizações concedidas até 31 de Dezembro” e deu origem ao estabelecimento de relações incorrectas entre a Comissão e os seus parceiros. Em Fevereiro de 1998, a Comissão pôs termo a esta prática que não era aceitável do ponto de vista jurídico.
Posição e papel do gestor orçamental
59. A análise das delegações em matéria de autorização das despesas revela que o gestor orçamental delegado da unidade responsável pela gestão dos projectos do domínio 4 estava hierarquicamente subordinado ao gestor dos processos, o chefe de unidade. Devido a esta situação, ele era responsável pela preparação dos processos a apresentar ao gestor e pela assinatura das autorizações de despesas correspondentes. Em 1996, mais de 98 % das autorizações de despesas foram assim autorizadas por este único agente que era subordinado do gestor. Como o Tratado(16) e o Regulamento Financeiro(17) confirmam, o gestor orçamental é um dos principais intervenientes na execução do orçamento; é o único que tem competência para realizar determinados actos pelos quais é explicitamente responsável. Estas disposições não são respeitadas, pelo menos no seu espírito, se o gestor orçamental delegado se encontra numa posição hierárquica inferior à do gestor. Devido à sua subordinação hierárquica, o gestor orçamental não dispõe da independência necessária ao exercício das responsabilidades inerentes às suas funções.
Consultas entre os serviços
60. As consultas entre os serviços constituem uma obrigação do regulamento interno da Comissão destinada a garantir a transparência e a coerência das decisões finais que esta toma. As consultas entre os diversos serviços com vista à selecção das propostas de investigação do programa FAIR foram efectuadas com base numa lista de projectos identificados pelo seu número, título, custo e contribuição comunitária prevista. Na prática, estas informações eram insuficientes para permitir que as direcções-gerais em questão efectuassem uma verdadeira análise das propostas e avaliassem o seu interesse com conhecimento de causa.
61. Além disso, o prazo regulamentar de consulta de 10 dias úteis antes da entrega do processo ao Secretário-Geral raramente foi respeitado. Desta forma, as direcções-gerais consultadas no âmbito dos três primeiros convites dispunham apenas de prazos compreendidos entre um e quatro dias. Estes prazos não lhes permitiam analisar as propostas com a necessária diligência nem reagir atempadamente aos riscos eventuais de duplicação de financiamento. Assim, foram identificados riscos importantes, no âmbito do programa específico INNOVATION de “difusão e de valorização dos resultados das acções de IDT e demonstração”(18), que incluía determinadas propostas que se revelaram semelhantes às propostas financiadas pelo programa FAIR.
Contabilização e acompanhamento das despesas de pessoal e de funcionamento
62. A Comissão recenseou, em 31 de Outubro de 1998, 93 agentes financiados com base nas dotações de investigação do programa FAIR. Deste número, 54 trabalhavam exclusivamente na gestão das acções FAIR, enquanto que os outros estavam, na realidade, afectados a outros programas ou serviços. Por seu lado, os organigramas dos serviços indicam 91 agentes afectados fisicamente às tarefas do programa. Destes agentes, 37 são financiados por outras fontes que não a rubrica orçamental FAIR, entre os quais 21 financiados por dotações de funcionamento. Esta dissociação entre a gestão orçamental e a gestão física dos agentes afectados a um programa é arbitrária, complicando, ou mesmo falseando, injustificadamente o acompanhamento das despesas correspondentes.
63. A decisão do Conselho que adopta o programa específico FAIR prevê respectivamente para as despesas de pessoal e de funcionamento um máximo de 3,3 % e 4 % do orçamento do programa. Para garantir o respeito destes limiares, a Comissão pôs em prática um método de atribuição forfetária das despesas que consiste na sua repartição pelos programas específicos de forma proporcional à dotação orçamental prevista para cada um deles. Daí resulta que as percentagens máximas impostas são sempre respeitadas mas também que os custos reais de pessoal e, por maioria de razão, do programa não são conhecidos.
64. O registo contabilístico das despesas de pessoal é efectuado através de duas contas de afectação, “Pessoal” e “Pessoal estatutário investigação”, respectivamente no que se refere aos peritos nacionais destacados (PND) e agentes temporários e aos agentes permanentes e auxiliares. No entanto, apenas as despesas inscritas na segunda conta são utilizadas para cálculo da percentagem máxima de despesas de pessoal autorizada pelo Conselho. As outras são incluídas nas despesas ditas administrativas, entrando assim no cálculo do respectivo limite autorizado.
65. Além destas práticas contabilísticas e orçamentais, convém salientar que, para garantir o respeito da percentagem autorizada, o cálculo das despesas de pessoal não tem em conta as despesas de pelo menos 21 funcionários permanentes remunerados a partir das dotações da parte A, “despesas de funcionamento” do orçamento.
Existência de acordos particulares celebrados com contratantes
66. A Comissão celebrou acordos financeiros particulares com vários contratantes. Em alguns casos, estes acordos serviram-lhes de pretexto para não fornecerem informações pormenorizadas sobre as suas despesas reais durante a realização de controlos locais. Com efeito, estes acordos isentavam os contratantes da obrigação de fixar taxas de despesas gerais reais e validavam a utilização de taxas forfetárias para todos os projectos europeus. A existência destes acordos não estava limitada a casos excepcionais. Com base nas informações prestadas pela Comissão, foram identificados 24 acordos-quadro, convenções ou convénios particulares.
67. Entre estes últimos, foram assinalados vários casos de cálculo de montantes de despesas gerais não conformes com as disposições contratuais. No caso de dois beneficiários controlados, as despesas gerais declaradas eram até excessivas. Embora os resultados de auditorias realizadas por sociedades externas confirmassem estas constatações, os serviços competentes da Comissão não tomaram quaisquer medidas correctivas. Além disso, no termo do 4.o PQ, estes acordos tinham um valor jurídico contestável em particular devido à sua antiguidade: nenhum deles tinha sido elaborado durante o 4.o PQ e 17 tinham mesmo mais de 10 anos.
68. A celebração de acordos financeiros que derroguem as condições gerais do contrato-tipo impede um correcto acompanhamento e controlo dos aspectos financeiros dos processos e prejudica a transparência dos procedimentos contratuais. Com efeito, semelhante prática concede facilidades injustificadas a determinados contratantes sem que estas sejam referidas nas disposições dos contratos assinados.
Colaboração com o comité do programa FAIR
Qualidade e âmbito da informação comunicada
69. O comité do programa, composto por representantes dos Estados-Membros, tem como missão principal(19) assistir a Comissão na adopção de determinadas medidas. Consoante a natureza e o montante dos projectos em questão, os serviços da Comissão solicitam o seu parecer ou fornecem-lhe informações sobre as actividades desenvolvidas no âmbito do programa. No domínio da investigação agrícola, esta colaboração com o comité tem por vezes sido difícil, como se depreende das reclamações efectuadas pelo comité sobre a qualidade, o âmbito e os prazos de envio da informação que lhe foi fornecida.
70. Com efeito, o controlo de determinados financiamentos revelou que a Comissão não prestara, por escrito, ao comité do programa a totalidade das informações necessárias. Noutros casos, a Comissão cumpriu as disposições regulamentares, embora não respeitando os prazos de envio das informações acordados nos procedimentos de funcionamento do comité. Assim, este nem sempre pôde desempenhar correctamente o seu papel. Da mesma forma, no que se refere ao programa de trabalho, à proposta de financiamento de FAIR1 e às informações orçamentais ao longo do programa, o seu parecer favorável só pôde ser obtido devido à pressão dos prazos que os serviços da Comissão impuseram a si próprios para respeitar o calendário orçamental e não perder as dotações no final do exercício.
71. Além disso, tendo em conta os limiares estabelecidos pela Comissão para este programa específico, determinadas acções do programa não necessitavam do parecer deste comité. Assim, na medida em que a Comissão fixara como critério obrigatório de elegibilidade(20), apenas para projectos PME de investigação cooperativa, um custo máximo de 1 milhão de ecus, nenhuma proposta deu origem a uma contribuição comunitária superior ao limiar de intervenção de 0,5 milhões de ecus, além do qual o parecer do comité era necessário. Por conseguinte, o comité do programa foi informado da lista das propostas PME, não necessitando de emitir o seu parecer.
72. Finalmente, embora determinadas actividades de investigação agrícola, tais como as actividades institucionais e concorrenciais de apoio científico e técnico às políticas comunitárias, fossem realizadas fora do âmbito do programa específico FAIR, não foi previsto qualquer mecanismo de coordenação.
Independência dos membros do comité
73. De acordo com as regras dos procedimentos estabelecidos para o comité, os representantes dos Estados-Membros não devem ter qualquer interesse ou estar relacionados com uma entidade implicada nas propostas sujeitas à emissão de parecer. Embora os controlos tenham revelado que pelo menos quatro dos 54 membros do comité do programa FAIR acumulavam o seu mandato com a responsabilidade por contratos, o respeito das disposições previstas não pôde ser verificado, na medida em que as actas das sessões não referiam se os membros implicados ou afectados por uma proposta participavam ou não no respectivo debate.
74. Devido aos compromissos assumidos pela Comissão para com o Parlamento Europeu em matéria de transparência(21), os membros não funcionários públicos deviam, por ocasião da sua nomeação para o comité do programa, assinar uma declaração que atestasse a ausência de “conflito de interesses entre os trabalhos do comité e os seus interesses pessoais”. No entanto, não foi solicitada qualquer declaração.
Aplicação dos procedimentos de gestão, acompanhamento e controlo
75. Verificaram-se casos de falta de rigor e exigência na aplicação dos procedimentos de gestão, acompanhamento e controlo, tanto a nível interno como em relação aos beneficiários dos projectos.
Pressão dos prazos
76. A pressão decorrente do calendário orçamental está muitas vezes na origem das deficiências constatadas. Uma vez que os serviços não dispunham de tempo suficiente, a preparação da gestão das acções foi por vezes negligenciada.
77. Assim, os parceiros responsáveis pela gestão de projectos FAIR trabalharam até Março de 1997 no guia de elaboração dos relatórios técnicos relativo ao programa anterior. O novo guia foi elaborado tardiamente e só pôde ser divulgado naquela data. As primeiras avaliações relativas às acções concertadas foram efectuadas com base no questionário dos projectos a custos repartidos. No entanto, este último não era adequado, uma vez que várias das suas questões não eram aplicáveis. Posteriormente, foi criado um formulário adequado especificamente para as acções concertadas. O seu princípio foi discutido em Fevereiro de 1996, tendo sido aceite um ano mais tarde, pelo que o formulário não pôde ser utilizado antes de FAIR5, o penúltimo convite do programa.
78. Além disso, na sequência da renegociação da lista das propostas FAIR1 com o comité do programa, a decisão correspondente da Comissão relativa à Direcção-Geral “Agricultura” foi tomada tardiamente, em Dezembro de 1995. No que se refere aos contratos assinados antes do final de 1995, o prazo disponível não permitia a aplicação do processo normal de negociação.
79. Além disso, esta decisão ocorreu no âmbito de um procedimento escrito acelerado. Embora o recurso a este procedimento seja restritivo e, de acordo com o manual dos procedimentos operacionais, reservado aos actos normativos cuja urgência se deva a circunstâncias imprevisíveis e excepcionais, não existia qualquer elemento que permitisse avaliar se as condições de aplicação previstas no referido manual se verificaram. Com efeito, a necessidade de um prazo reduzido não podia ser invocada para recuperar um atraso administrativo.
80. Finalmente, embora o prazo de participação nos convites à apresentação de propostas não esteja regulamentado, a prática habitual consiste em conceder aos beneficiários um prazo de três meses. No entanto, os prazos do convite específico e do primeiro convite conjunto EET eram sensivelmente mais reduzidos, tendo sido fixados em 59 e 77 dias respectivamente. Estes prazos, que não permitiam uma correcta mobilização dos esforços dos proponentes, são pouco compatíveis com a exigência de qualidade das acções de investigação comunitária. São igualmente susceptíveis de pôr em causa a igualdade de tratamento dos potenciais beneficiários. Os controlos realizados pelo Tribunal revelaram que, das 53 propostas FAIR-EET recebidas, oito foram apresentadas por pelo menos um perito independente, que colaborara no relatório que servira de base à elaboração do plano de acção da Comissão e que, no final do processo de selecção, cinco destas propostas beneficiaram de um financiamento comunitário no âmbito dos 19 projectos seleccionados.
Formalização da gestão das acções
81. Verifica-se que as deficiências a seguir referidas resultam frequentemente de uma formalização insuficiente dos trabalhos realizados.
Avaliação e selecção das propostas
82. Em particular no que se refere à selecção das propostas verifica-se uma falta de rigor, nomeadamente quanto a dois aspectos principais. O primeiro diz respeito à ausência de uma formalização suficiente da avaliação final dos peritos independentes. No termo da fase externa de avaliação, cada grupo de peritos deve ajustar a sua classificação inicial. Esta última análise não está documentada, pelo que as bonificações concedidas às propostas examinadas não puderam ser explicadas.
83. O segundo aspecto está relacionado com a qualidade das informações apuradas pela Comissão para justificar a selecção de determinadas acções, às quais os peritos avaliadores atribuíram uma classificação B. Na medida em que a norma consiste no financiamento das melhores propostas, o seu não cumprimento implica uma sólida argumentação por parte da Comissão. Com efeito, esta deve demonstrar que a selecção não é efectuada em detrimento de projectos de qualidade científica e técnica mais elevada e que as propostas em questão são susceptíveis de melhorias reais. Porém, na prática, esta demonstração nem sempre foi efectuada. Quando eram apresentadas justificações, a Comissão comprometia-se a ter em conta as críticas dos peritos, não definindo contudo as acções concretas que considerava condicionarem a atribuição do apoio comunitário.
84. Os controlos revelaram ainda que as notas de avaliação dos peritos independentes atribuídas às medidas de incentivo tecnológico (subsídios à fase de exploração e projectos de investigação cooperativa) destinadas às PME eram na sua globalidade inferiores às atribuídas a outros projectos a custos repartidos do programa FAIR. Esta particularidade não foi explicada. Assim, das 203 medidas financiadas em 31 de Dezembro de 1997, 126 tinham uma classificação B, embora o número de projectos a custos repartidos ou de acções concertadas financiados com uma classificação B não ultrapassasse 40 dos 310 casos em questão.
Negociação dos contratos
85. Determinados aspectos da fase de negociação dos contratos necessitavam igualmente de ser formalizados. Embora os resultados das discussões sobre as características técnicas constem dos processos, as negociações financeiras só mais raramente são documentadas de forma adequada. Em particular, nos serviços da DG XII os processos dão poucas indicações sobre as negociações orçamentais das propostas e a informação solicitada é muitas vezes insuficiente para efectuar uma análise dos custos elegíveis.
86. As fichas de negociação, inicialmente elaboradas pela DG XII, não foram adaptadas às necessidades e às especificidades dos outros serviços gestores. Além de respostas que não são pertinentes, algumas fichas apresentam erros evidentes que, no termo da negociação, não foram identificados nem corrigidos. Os erros mais frequentes incidem sobre o tipo ou a natureza da entidade, bem como sobre a sua eventual participação num grupo.
87. Em 13 dos 44 casos controlados, as negociações orçamentais limitaram-se a uma redução dos orçamentos das propostas apresentadas. Estas reduções, por vezes explicitamente motivadas pelos comentários dos peritos avaliadores, não foram contudo acompanhadas de uma análise que permita avaliar se eram suficientes e qual o seu impacto sobre os trabalhos propostos, tendo os parceiros autonomia para decidirem eles próprios acerca dos respectivos efeitos sobre as tarefas e os objectivos dos projectos. Os serviços da DG VI aplicaram regularmente reduções sistemáticas e unilaterais dos orçamentos inicialmente propostos pelos contratantes. Estas reduções, não só não tiveram os efeitos previstos, como levaram os parceiros a aumentar proporcionalmente o orçamento de custos das suas propostas.
88. No que se refere a outros casos, a tomada em conta nos contratos definitivos das observações efectuadas pelos peritos não era evidente. Diferentes situações revelam que uma melhor resposta às recomendações, reservas ou dúvidas expressas pelos peritos teria evitado à Comissão as dificuldades posteriormente encontradas na realização dos trabalhos de investigação.
89. O anexo técnico dos projectos, parte integrante do contrato de investigação, não tem suficientemente em conta as alterações decididas na sequência da negociação. Em matéria de organização e de modalidades de coordenação, os controlos revelaram ainda diferenças importantes entre a descrição teórica do anexo técnico e a prática. As informações prestadas sobre a qualificação das equipas previstas para as tarefas de investigação são igualmente pouco pormenorizadas. Este último elemento facilitou por vezes a delegação da gestão e da orientação dos projectos em terceiros, sem o acordo prévio da Comissão, previsto pelas disposições do contrato-tipo(22).
90. Constataram-se repetidas omissões de cláusulas habituais nos contratos de investigação de determinados serviços gestores. Assim, informações relativas à natureza, ao estatuto ou à função dos signatários eram sistematicamente omitidas, enquanto que, em determinados casos, as disposições-tipo relativas aos Estados e a parceiros associados não eram mencionadas.
Exigência financeira e técnica
Capacidade financeira dos proponentes
91. A verificação da capacidade financeira dos proponentes antes da celebração dos contratos não foi objecto de instruções particulares. Por falta de documentos comprovativos nos processos, não foi possível confirmar a realidade das análises efectuadas pelos serviços da Comissão tanto mais que, na amostra de projectos controlados, tinham sido conservados muito poucos documentos financeiros enviados pelos parceiros na fase de negociação.
92. Na prática, foram solicitadas poucas garantias bancárias. Além disso, as garantias controladas não eram suficientes nem se baseavam em critérios pertinentes. Assim, desde o início do programa, a DG XII solicitou garantias bancárias para apenas quatro contratos FAIR. Todas elas dizem respeito ao coordenador dos projectos, independentemente da qualidade e da situação financeira dos outros contratantes. Devido à ausência de solidariedade financeira entre os parceiros, estas garantias não são suficientes para proteger adequadamente os interesses comunitários. Além disso, duas das quatro garantias em questão, não cobriam um período adequado.
93. As garantias bancárias solicitadas não foram objecto de um acompanhamento centralizado a nível das direcções responsáveis pela gestão do programa. Os pedidos foram decididos unilateralmente por cada uma delas, independentemente das informações já disponíveis nas outras, o que deu origem a diferenças consideráveis tanto a nível do conteúdo como do âmbito dos riscos cobertos.
Obrigações dos contratantes
94. Os controlos permitem constatar frequentemente que os parceiros não dão a necessária atenção às cláusulas dos contratos de investigação e que, por desconhecimento ou deliberadamente, várias regras elementares são ignoradas. Estes erros, negligências e lacunas constatados são similares na sua natureza e nos seus efeitos em todos os contratantes: os procedimentos contabilísticos e analíticos são deficientes ou inexistentes, as disposições relativas à determinação e à justificação das horas e dos custos elegíveis não são respeitadas. Em duas ocasiões, verificou-se que pagamentos efectuados pelos coordenadores, como restituição da contribuição comunitária recebida, reverteram a favor de pessoas singulares, quando pertenciam às organizações parceiras dos projectos. A ausência de normas vinculativas sérias associada ao reduzido nível de exigência dos serviços gestores explica parcialmente esta situação.
95. Em vários casos, os indícios da reduzida qualidade dos procedimentos ou do não respeito das disposições dos contrato-tipo eram, contudo, evidentes nas informações fornecidas à Comissão. A ausência dos vistos previstos pelas disposições contratuais, as tarifas horárias ou as despesas gerais excessivas ou incoerentes ou ainda o não cumprimento dos períodos estipulados no contrato não deram, por exemplo, origem a qualquer investigação por parte dos serviços da Comissão. Por conseguinte, não foram tomadas quaisquer medidas para corrigir esta situação.
96. A participação de terceiros, subcontratantes de projectos comunitários de investigação, é autorizada mediante determinadas condições, uma das quais consiste numa autorização prévia por escrito da Comissão(23). Esta restrição, que não é acompanhada de qualquer reserva quanto ao motivo real da subcontratação e à natureza das tarefas confiadas aos fornecedores externos, não é contudo suficiente no que se refere aos direitos de controlo de que a Comissão dispõe. Com efeito, o contrato-tipo confere-lhe apenas direitos de controlo limitados, circunscritos ao controlo técnico dos terceiros em questão e de acesso aos mesmos, excluindo qualquer direito de controlo financeiro.
97. Os controlos efectuados no local revelaram ainda que as condições previstas pelo contrato-tipo em matéria de subcontratação não eram suficientemente conhecidas e, por conseguinte, eram mal aplicadas. Em determinados casos, alguns subcontratos tiveram como principal objectivo libertar o coordenador da própria tarefa de coordenação científica dos projectos ou ainda contornar as regras nacionais impostas aos contratantes. Dos 44 projectos controlados no local, pelo menos cinco casos de subcontratação envolviam práticas criticáveis. As práticas mais frequentes diziam respeito à celebração de contratos entre parceiros de um mesmo projecto ou com uma empresa associada, sem regularização dos lucros internos facturados, bem como à celebração de contratos ou adicionais sem a autorização prévia da Comissão e à não justificação da natureza exacta da prestação efectuada e dos respectivos custos.
Acompanhamento financeiro e técnico das acções
98. As modalidades de acompanhamento das acções caracterizam-se igualmente por grandes disparidades a nível da qualidade e da eficácia. A ausência de instruções está por vezes na origem destas diferenças.
99. Em determinados serviços, a forma das atestações científicas e financeiras passadas pelos gestores após a análise dos relatórios técnicos periódicos e dos mapas financeiros não é adequada. As atestações não estão documentadas devido à falta de informações sobre os acontecimentos marcantes e sobre a evolução dos projectos.
100. Durante o período de execução dos projectos, são organizados controlos no local embora com uma regularidade e uma frequência variáveis. São igualmente realizadas reuniões em Bruxelas, nas quais os coordenadores devem apresentar os seus projectos e relatar a evolução dos seus trabalhos.
101. Não só os prazos de tratamento das listas de despesas são superiores ao prazo contratual, como existem diferentes métodos de pagamento da contribuição comunitária nas três direcções responsáveis pela gestão do programa. No entanto, um desses métodos é contrário às disposições contratuais. Os adiantamentos periódicos, pagos em função das despesas aceites, são calculados com base num calendário previsional das despesas, que não está previsto no contrato. Na execução dos projectos, este método dá origem, em determinados casos, a pagamentos comunitários significativamente superiores à contribuição que corresponde aos custos efectivamente incorridos.
Controlo das acções
102. O controlo das acções de investigação não foi objecto de esforços coordenados entre as direcções-gerais responsáveis pela gestão do programa FAIR. A Direcção-Geral “Agricultura” não dispunha além disso nem dos meios nem do tempo necessários para proceder a controlos suficientes, tendo em conta o número de projectos geridos e o nível dos financiamentos concedidos. A unidade de auditoria interna da DG XII efectuou um maior número