Segurança Alimentar Desde 2004 a tratar da Segurança Alimentar em Portugal
Portaria n.º 187/2007
PÁGINAS DO DR : 1045 a 1118
O Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU), aprovado em 1997, configurou-se como um instrumento de planeamento de referência na área dos resíduos sólidos urbanos (RSU). O balanço da aplicação do PERSU é claramente positivo, com o encerramento das lixeiras, a criação de sistemas multimunicipais e intermunicipais de gestão de RSU (sistemas plurimunicipais), a construção de infra-estruturas de valorização e eliminação e a criação de sistemas de recolha selectiva multimaterial. O PERSU forneceu ainda linhas de orientação geral para a criação dos fluxos especiais de gestão, abrindo caminho à criação de legislação específica e à constituição e licenciamento das respectivas entidades gestoras.
Não obstante o considerável nível de estruturação e regulamentação do sector, várias foram as razões que aconselharam uma revisão do PERSU:
a) As evoluções recentes ao nível da política comunitária de resíduos, em particular as decorrentes da Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem de Resíduos e da Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais, emanadas do 6.º Programa Comunitário de Acção em Matéria de Ambiente, bem como a revisão em curso da Directiva n.º 75/442/CE, de 15 de Julho, relativa aos resíduos, entretanto codificada pela Directiva n.º 2006/12/CE, de 5 de Abril;
b) O novo Regime Geral da Gestão dos Resíduos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, que, para além de determinar a necessidade de um plano específico de gestão de resíduos urbanos, veio introduzir alterações significativas no enquadramento legal do sector, por via da simplificação de procedimentos administrativos de licenciamento, da disponibilização, em suporte electrónico, de um mecanismo uniforme de registo e acesso a dados sobre os resíduos e da constituição um novo regime económico-financeiro da gestão dos resíduos, com o estabelecimento de taxas de gestão de resíduos e a definição do enquadramento e princípios orientadores para a criação de um mercado organizado de resíduos;
c) A percepção da necessidade de uma reflexão sobre a estratégia a adoptar tendo em vista o cumprimento dos objectivos comunitários de desvio de resíduos urbanos biodegradáveis de aterro e, por conseguinte, sobre alguns dos princípios consignados na Estratégia Nacional para o Desvio de Resíduos Urbanos Biodegradáveis de Aterro (ENRRUBDA) aprovada em 2003, na sequência da Directiva n.º 1999/31/CE, do Conselho, de 26 de Abril, relativa à deposição em aterro, transposta pelo Decreto-Lei n.º 152/2002, de 23 de Maio;
d) A necessidade de assegurar o cumprimento dos objectivos de reciclagem e valorização, decorrentes das Directivas n.os 94/62/CE, de 20 de Dezembro, e 2004/12/CE, de 11 de Fevereiro, relativas à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, transpostas para ordem jurídica interna pelos Decretos-Leis n.os 366-A/97, de 20 de Dezembro, 162/2000, de 27 de Julho, e 92/2006, de 25 de Maio;
e) A importância de uma política de resíduos sólidos urbanos ajustada aos compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa assumidos no âmbito do Protocolo de Quioto e concretizadas no Plano Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 104/2006, de 23 de Agosto;
f) A necessidade de articulação com outros documentos de orientação estratégica aprovados pelo Governo que são relevantes para o enquadramento da política específica para os resíduos sólidos urbanos, nomeadamente a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável, aprovada no Conselho de Ministros de 28 de Dezembro de 2006, a proposta à Assembleia da República do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, aprovada no mesmo Conselho de Ministros, o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego (Estratégia de Lisboa), aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 83/2005, de 20 de Outubro, e o Plano Tecnológico, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 190/2005, de 16 de Dezembro;
g) O novo ciclo de fundos comunitários, relativo ao período de 2007-2013, consubstanciado no quadro de referência estratégico nacional.
A elaboração do PERSU II, instrumento que consubstancia a revisão das estratégias consignadas no PERSU e ENRRUBDA, para o período de 2007 a 2016, em Portugal continental, foi, assim, entendida como um desafio inadiável, para que o sector possa dispor de orientações e objectivos claros, bem como de uma estratégia de investimento que confira coerência, equilíbrio e sustentabilidade à intervenção dos vários agentes envolvidos.
De acordo com o disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, o PERSU II estabelece as prioridades a observar no domínio dos RSU, as metas a atingir e acções a implementar e as regras orientadoras da disciplina a definir pelos planos multimunicipais, intermunicipais e municipais de acção.
Parte das orientações estratégicas definidas no PERSU II emanam do Plano de Intervenção de Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados (PIRSUE), aprovado pelo despacho n.º 454/2006 (2.ª série), de 9 de Janeiro, para fazer face ao atraso no cumprimento das metas europeias de reciclagem e valorização, no âmbito do qual foram diagnosticados os principais problemas inerentes à gestão dos RSU e identificados eixos de intervenção, medidas e acções a concretizar pelos diversos agentes do sector, com destaque para os sistemas plurimunicipais de gestão de RSU.
O contributo dos planos de acção preparados no âmbito do PIRSUE, as directrizes comunitárias para a gestão de resíduos, os estudos de base incidindo sobre aspectos específicos como os impactes das tecnologias de tratamento de resíduos ao nível das emissões de gases com efeito de estufa, o sistema tarifário vigente e os custos associados aos diferentes modelos de gestão de RSU, bem como a realização de sessões de debate entre especialistas do sector, permitiram ao Instituto dos Resíduos (INR) elaborar uma sólida proposta de plano estratégico.
Não obstante esta proposta resultar de um processo muito participado, na revisão da estratégia nacional para um sector de tanta complexidade, afigurou-se particularmente relevante a consulta dos principais agentes ligados à problemática dos RSU, nomeadamente Associação Nacional de Municípios Portugueses, sistemas plurimunicipais, Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR), entidades gestoras dos fluxos específicos de resíduos, organizações não governamentais de ambiente, bem como de outras entidades e organizações intervenientes, ou seja, dos agentes de cujo envolvimento depende indiscutivelmente o sucesso deste Plano. Para consubstanciar este propósito de auscultação e envolvimento dos agentes interessados foi promovido um processo de consulta prévia destas entidades, largamente participado.
Igualmente importante é o papel dos cidadãos no sector, cada vez menos como produtores passivos e mais como consumidores responsáveis, com influência clara no domínio da prevenção e como agentes decisivos da gestão de resíduos, designadamente por via da adesão aos esquemas de recolha selectiva. Neste entendimento, considerou-se de toda a relevância promover um processo de consulta pública no âmbito do qual cidadãos e outros agentes interessados tiveram oportunidade de contribuir para um melhor PERSU II.
Neste desígnio de promoção, em torno do PERSU II, de uma discussão profícua ao nível dos conceitos, visões e estratégias foi ainda criado o grupo de trabalho do PERSU II, através do despacho n.º 18251/2006, de 7 de Setembro. O grupo de trabalho assegurou a condução dos processos de consulta e a redacção de uma versão final que se considera equilibrada no desígnio de salvaguarda da sustentabilidade dos sistemas plurimunicipais, sem perder de vista os desideratos fundamentais de uma estratégia em linha com evoluções mais recentes da política comunitária no domínio dos RSU.
No PERSU II é fortemente enfatizada a necessidade de se apostar na prevenção da produção de RSU, prevendo-se, neste domínio, a preparação de um programa de prevenção de resíduos urbanos já em 2007.
Ao nível da gestão dos RSU efectivamente produzidos, um dos importantes desideratos do Plano é o desvio de resíduos biodegradáveis de aterro, que será conseguido por via das unidades de digestão anaeróbia, compostagem, tratamento mecânico e biológico (TMB) e incineração com recuperação de energia, num leque diversificado de soluções, que confere ao Plano versatilidade suficiente para uma adaptação às evoluções conjunturais que venham a ocorrer no respectivo horizonte temporal. A aposta, numa primeira fase, em unidades de tratamento mecânico e biológico de resíduos indiferenciados permitirá um maior conforto do País no que se refere ao cumprimento das metas de desvio de aterro na Directiva Aterros. Com efeito, uma estratégia exclusivamente orientada para a recolha selectiva de orgânicos teria inerente uma curva de aprendizagem, que poderia colocar em risco o cumprimento das metas de desvio de aterro, em particular das estabelecidas já para 2009.
Não obstante esta realidade, entendendo-se que a recolha selectiva de orgânicos permite a obtenção de um composto de melhor qualidade com maior facilidade e tem sinergias positivas com a recolha selectiva multimaterial, no PERSU II prevê-se que, das unidades de tratamento mecânico e biológico previstas, algumas iniciarão já a sua actividade com recolha selectiva e outras contemplarão esse mecanismo no quadro das futuras ampliações.
O PERSU II reflecte uma grande preocupação na maximização do valor dos subprodutos das unidades de TMB: composto, materiais recicláveis e fracção combustível derivada dos resíduos (CDR). Tratando-se esta última de uma fracção valorizável de algum modo emergente, é feita especial aposta na promoção do seu escoamento. Neste contexto, prevê-se a ampliação das unidades de incineração existentes como complemento das unidades de tratamento mecânico e biológico, no sentido de se garantir o escoamento da referida fracção. Paralelamente, far-se-á ainda uma forte aposta na promoção do encaminhamento de CDR para unidades de combustão preexistentes, a título de combustível alternativo. Para o efeito, prevê-se a construção de unidades de preparação de CDR e combustível sólido recuperado e estabelece-se um plano para o desenvolvimento de especificações técnicas para este tipo de combustíveis.
A nível da promoção da reciclagem, o PERSU II preconiza a necessidade de maior aposta na investigação e desenvolvimento ao nível de novos materiais produzidos a partir de matérias-primas secundárias e de novas técnicas de reciclagem e a necessidade de estratégias de marketing que assegurem o escoamento e a utilização de produtos reciclados. É enfatizada a necessidade do estabelecimento de critérios de qualidade para os materiais reciclados – medida importante para garantir a confiança dos agentes e dos consumidores em geral, no âmbito de uma política de rigor na regulação do mercado.
Em termos dos resíduos de embalagens, estabelece-se no PERSU II que todos os sistemas plurimunicipais deverão orientar a sua gestão para o cumprimento dos objectivos de reciclagem e valorização decorrentes das directivas relativas à gestão de embalagens e resíduos de embalagens. O PERSU II estabelece ainda objectivos quantitativos para a recolha de resíduos de papel/cartão não embalagem.
O PERSU II não impõe as soluções técnicas específicas mas estabelece metas objectivas que os sistemas plurimunicipais devem cumprir quer em termos de reciclagem e valorização de resíduos de embalagens quer em termos de desvio de RUB de aterro quer ainda de reciclagem de papel/cartão não embalagem.
No PERSU II dá-se ainda um enfoque muito significativo à sustentabilidade dos sistemas plurimunicipais, propondo-se a reconfiguração e integração dos existentes, com vista à obtenção de economias de escala, bem como a generalização dos tarifários que reflictam de forma consistente os custos efectivos da gestão de RSU. Neste domínio merece ainda destaque a proposta de extensão da regulação pelo IRAR a todos os sistemas plurimunicipais de gestão de RSU.
Para além das virtudes ambientais intrínsecas a qualquer estratégia orientada para uma adequada gestão de resíduos, o PERSU II permitirá ainda um contributo significativo do sector dos resíduos para a diminuição da emissão de gases com efeito de estufa e, por conseguinte, para o combate às alterações climáticas.
Dadas as prerrogativas constitucionais das Regiões Autónomas, o documento que agora se aprova apenas é vinculativo para o continente, competindo a cada uma das Regiões, de acordo com as suas especificidades, definir a respectiva estratégia nesta matéria.
Foi ouvida a Associação Nacional de Municípios Portugueses.
Assim:
Manda o Governo, pelo Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, o seguinte:
1.º É aprovado o Plano Estratégico dos Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU II), anexo à presente portaria e que dela faz parte integrante.
2.º O IRAR, enquanto entidade responsável pela regulação económica e da qualidade do serviço, e a Autoridade Nacional de Resíduos devem adoptar as medidas apropriadas e coordenar entre si as actividades de monitorização e acompanhamento de execução, elaborando e remetendo ao membro do Governo responsável pela área do ambiente um relatório anual sobre os resultados obtidos na prevenção, recolha, tratamento, valorização e eliminação de resíduos decorrentes da aplicação do PERSU II.
3.º As informações contidas no relatório a que se refere o número anterior são disponibilizadas ao público até ao dia 30 de Abril do ano seguinte a que respeite o relatório.
4.º O PERSU II será reavaliado em 2010, tendo em vista a adopção de medidas de correcção caso se verifique essa necessidade, sem prejuízo de alterações que venham a ser determinadas pela aprovação do Plano Nacional de Gestão de Resíduos previsto no artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro.
O Ministro do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, Francisco Carlos da Graça Nunes Correia, em 28 de Dezembro de 2006.
PERSU II – PLANO ESTRATÉGICO PARA OS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS (2007-2016)
1 – Introdução
1.1 – O Plano Estratégico para os Resíduos Sólidos Urbanos (PERSU I), elaborado em 1996/1997, reeditado em 1999 e monitorizado em 2004/2005 configurou-se como o verdadeiro precursor da organização do sector dos resíduos sólidos urbanos em Portugal Continental.
1.2 – Actualmente, o sector encontra-se estruturado e regulamentado, estando os Sistemas de gestão de resíduos sólidos urbanos e as entidades gestoras dos diversos fluxos de resíduos, na maior parte dos casos, a funcionar em pleno ou em fase de constituição e/ou operacionalização.
1.3 – O presente Plano, abreviadamente designado por PERSU II, consiste numa revisão do PERSU I constituindo o novo referencial para os agentes do sector, para o horizonte 2007-2016.
1.4 – O PERSU II vem igualmente rever a Estratégia Nacional de Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis destinados aos Aterros, apresentada em Julho de 2003, em consequência das obrigações previstas na Directiva n.º 1999/31/CE, de 26 de Abril, relativa à deposição de resíduos em aterros, transposta para o direito nacional através do Decreto-Lei n.º 152/2002, de 23 de Maio.
1.5 – Parte das orientações estratégicas definidas no PERSU II emanam do Plano de Intervenção de Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados, aprovado pelo Despacho n.º 454/2006 (II Série), de 9 de Janeiro, no âmbito do qual foram diagnosticados os principais problemas inerentes à gestão dos RSU e identificados eixos de intervenção, medidas e acções a concretizar pelos diversos agentes do sector, com destaque para os Sistemas Intermunicipais e Multimunicipais de gestão de RSU.
1.6 – Foi devidamente tido em consideração na preparação do PERSU II o quadro legal comunitário e nacional, salientando-se a este nível, o novo Regime Geral da Gestão dos Resíduos, aprovado pelo Decreto-lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro, a Directiva 75/442/CE (Directiva-quadro “Resíduos”), entretanto codificada pela Directiva 2006/12/CE, de 5 de Abril e recentemente objecto de uma proposta de revisão (Comunicação da Comissão COM (2005) 667).
1.7 – Outros diplomas igualmente basilares para a definição da estratégia foram o já referido Decreto-Lei n.º 152/2002, de 23 de Maio, relativo à deposição em aterro, que transpôs a Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril, bem como os Decretos-Lei n.os 366-A/97, de 20 de Dezembro, 162/2000, de 27 de Julho, e 92/2006, de 25 de Maio, relativos à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, que transpõem as Directivas 94/62/CE, de 20 de Dezembro e 2004/12/CE, de 11 de Fevereiro.
1.8 – O PERSU II teve ainda como princípios orientadores:
. A importância de uma política de resíduos sólidos urbanos ajustada aos compromissos de redução das emissões de gases com efeito de estufa assumidos no âmbito do Protocolo de Quioto, e concretizadas no Plano Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC), aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 104/2006, 23 de Agosto de 2006.
. A necessidade de articulação com outros documentos de orientação estratégica aprovados pelo Governo que são relevantes para o enquadramento da política específica para os resíduos sólidos urbanos, nomeadamente a Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável, aprovada no Conselho de Ministros de 28 de Dezembro de 2006, a proposta à Assembleia da República do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, aprovada no mesmo Conselho de Ministros, o Programa Nacional de Acção para o Crescimento e Emprego (Estratégia de Lisboa), aprovado pela RCM n.º 183/2005 de 20 de Outubro e o Plano Tecnológico, aprovado pela RCM n.º 190/2005, de 16 de Dezembro.
1.9 – O PERSU II inscreve-se nas directrizes programáticas do XVII Governo Constitucional.
1.10 – Embora partindo de princípios de algum modo já observados, o PERSU II vem requerer um reforço da aplicação dos mesmos e, simultaneamente, a aplicação de medidas que permitam aumentar a eficiência e a eficácia das práticas de gestão de RSU, na prossecução de uma optimização global e integrada, e de um cada vez menor recurso à deposição em aterro através da maximização da reciclagem e, subsidiariamente, de outras formas de valorização.
1.11 – A estratégia vertida no presente Plano implicará um investimento e um esforço de todos os agentes envolvidos, designadamente ao nível da implementação de melhores práticas de gestão de RSU, entendido como indispensável para atingir desafios como os da prevenção da produção, da maximização da reciclagem e da minimização da deposição em aterro.
1.12 – De referir ainda a importância conferida à integração e articulação dos investimentos preconizados no âmbito do PERSU II com o Quadro de Referência Estratégico Nacional, de modo a proporcionar uma maior sustentabilidade das soluções de gestão dos RSU, com base nas especificidades das regiões.
1.13 – A procura da sustentabilidade nos seus três pilares – ambiental, social e económico – constituiu, em resumo, o principal desafio e o primeiro desiderato do presente Plano estratégico.
1.14 – O PERSU II representa pois um salto qualitativo importante, não só porque estabelece novos objectivos de gestão alcançáveis embora de elevado grau de exigência, mas, também, porque define novas linhas de intervenção que concorrerão para a optimização da gestão de resíduos com salvaguarda de custos socialmente aceitáveis para todos os utentes.
1.15 – Dois aspectos fundamentais marcam ainda o PERSU II:
. O facto da proposta de Directiva Quadro da gestão de resíduos conferir um papel de relevo maior aos planos nacionais para a gestão de resíduos;
. O facto de ser amplamente reconhecido que o sucesso de uma gestão exigente e consequente dos RSU passa pelo crescente envolvimento e responsabilização dos agentes e dos cidadãos em geral.
1.16 – Neste sentido entendeu-se essencial preparar o PERSU II num quadro de participação e envolvimento de todos os agentes interessados no sector dos RSU:
. Sistemas Intermunicipais e Multimunicipais, individualmente e/ou através da EGF;
. Municípios através da Associação Nacional de Municípios Portugueses;
. Operadores privados do sector dos resíduos;
. Entidades Gestoras de fluxos específicos de resíduos;
. Instituto Regulador de Águas e Resíduos (IRAR);
. Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR);
. Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território (IGAOT);
. Organizações Não Governamentais de Ambiente (ONGA);
. Cidadãos em geral.
1.17 – Para consubstanciar este propósito de auscultação e envolvimento dos agentes interessados foi promovido um processo de consulta prévia destas entidades e de outras consideradas relevantes na matéria, largamente participado. Complementarmente, considerou-se de toda a relevância promover um processo de consulta pública no âmbito do qual cidadãos e outros agentes interessados tiveram oportunidade de contribuir para um melhor PERSU II.
1.18 – Neste desígnio de promoção, em torno do PERSU II, de uma discussão profícua ao nível dos conceitos, visões e estratégias foi ainda criado o Grupo de Trabalho do PERSU II, através do Despacho n.º 18251/2006, de 7 de Setembro. O Grupo de Trabalho assegurou a condução dos processos de consulta e a redacção da versão final do PERSU II.
2 – Âmbito e objectivos
2.1 – O PERSU II constitui um instrumento estratégico director da gestão de resíduos sólidos urbanos (RSU) para o período de 2007 a 2016, fundamental para que o sector possa dispor de orientações e objectivos claros, bem como de uma estratégia de investimento que confira coerência, equilíbrio e sustentabilidade à intervenção dos vários agentes directamente envolvidos
2.2 – Destacam-se como principais agentes envolvidos e/ou a envolver na prossecução da estratégia consignada no PERSU II os Sistemas Intermunicipais e Multimunicipais, os Municípios, os Operadores Privados do Sector dos RSU, a Autoridade Nacional de Resíduos, as Autoridades Regionais de Resíduos, o Instituto Regulador das Águas e Resíduos, a Inspecção-geral do Ambiente e os cidadãos em geral.
2.3 – No PERSU II são claramente definidas as metas a atingir e acções a implementar tendo em consideração a necessidade de assegurar o cumprimento dos objectivos de desvio de resíduos urbanos biodegradáveis de aterro, na sequência da Directiva 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril, relativa à deposição em aterro, transposta pelo Decreto-Lei n.º 152/2002, de 23 de Maio, bem como os objectivos de reciclagem e valorização, decorrentes das Directivas 94/62/CE, de 20 de Dezembro e 2004/12/CE, de 11 de Fevereiro, relativas à gestão de embalagens e resíduos de embalagens, transpostas para ordem jurídica interna pelos Decretos-Lei n.os 366-A/97, de 20 de Dezembro, 162/2000, de 27 de Julho, e 92/2006, de 25 de Maio.
2.4 – Tendo em conta o importante papel dos Sistemas Intermunicipais, Multimunicipais e Municípios como agentes da estratégia, estabelecem-se no PERSU II as regras orientadoras da disciplina a definir pelos planos multimunicipais, intermunicipais e municipais de acção, em conformidade com o disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro.
2.5 – No PERSU II identificam-se as prioridades a observar no domínio da gestão de RSU no contexto do novo ciclo de fundos comunitários, relativo ao período 2007-2013, consubstanciado no Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN). Efectivamente, com o presente Plano foi possível atingir, em tempo útil de negociação das linhas de financiamento de Portugal com a União Europeia, a necessária concertação de todos os intervenientes.
2.6 – Igualmente importante afigura-se a oportunidade criada pelo presente Plano para uma reavaliação e subsequente ajuste/revisão das estratégias consignadas, quer no PERSU I, aprovado em 1997, quer na Estratégia Nacional de Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis destinados aos Aterros (ENRRUBDA), aprovada em 2003, à luz da conjuntura actual do sector e perspectivas de evolução futura.
2.7 – Não obstante a importância de alguns fluxos específicos de resíduos no quadro da gestão de RSU, concluiu-se no contexto da monitorização do PERSU I, pela necessidade e importância da realização de planos específicos de gestão, por fluxo, dada a sua especificidade e abrangência. Neste entendimento, o PERSU II reflecte essencialmente o modo de articulação estratégica da gestão dos fluxos específicos com relevância no contexto em causa com os objectivos transversais a ter em conta para a potenciação de sinergias.
2.8 – Dadas as prerrogativas constitucionais das Regiões Autónomas, o PERSU II apenas é vinculativo para o Continente, competindo a cada uma das Regiões, de acordo com as suas especificidades, definir a respectiva estratégia nesta matéria.
3 – principais conclusões da monitorização do PERSU I
3.1 – No presente capítulo resumem-se, nos seus aspectos mais relevantes, os resultados da monitorização da aplicação do PERSU I, analisadas em maior detalhe no Anexo 1.
3.2 – Considera-se que o balanço global da aplicação do PERSU I é claramente positivo. Com efeito, o referido plano estratégico deu origem a uma revolução estrutural e institucional no sector dos RSU, com introdução da sua gestão empresarial em toda a extensão de Portugal Continental.
3.3 – Acresce o facto de, como resultado do PERSU I, ter sido criado um verdadeiro mercado sectorial com significativa relevância no domínio do ambiente e que emprega actualmente alguns milhares de pessoas.
3.4 – De facto para além da erradicação total das lixeiras, realizada num curto espaço de tempo, tornou-se possível a implantação e generalização dos sistemas de recolha selectiva (englobando redes de ecocentros e ecopontos e, em alguns casos, experiências porta-a-porta) e, por conseguinte, dar cumprimento aos objectivos globais de reciclagem de resíduos de embalagem em 2005.
3.5 – Foi ainda possível promover a optimização de circuitos de recolha e transporte para os RSU e suas fracções valorizáveis.
3.6 – Revelou-se também determinante a implementação dos Sistemas Multimunicipais e Intermunicipais de gestão de RSU, com base na agregação de vários concelhos para efeitos de gestão e construção de infra-estruturas próprias, designadamente:
. Aterros sanitários,
. Estações de transferência,
. Centros de triagem,
. Unidades de valorização orgânica,
. Unidades de incineração com recuperação de energia.
3.7 – Generalizou-se ainda a exploração dos Sistemas com programas de monitorização abrangente e de carácter permanente, no caso das unidades de incineração com recuperação de energia e com programas de monitorização parcelar, de implementação crescente, para outras infra-estruturas, como os aterros.
3.8 – Na Figura 3.1 apresenta-se a comparação das metas definidas no PERSU I para 2005 com a situação verificada nesse mesmo ano, com base nos dados disponíveis, constatando-se que, apesar do mérito do PERSU I como precursor da organização do sector nacional dos RSU, se ficou, nalguns aspectos, aquém dos objectivos quantitativos definidos. Assim, verifica-se que:
. A erradicação das lixeiras foi cumprida;
. Não houve a evolução prevista para as Estações de Confinamento Técnico de Resíduos Urbanos (ECTRU) sendo que 63% dos resíduos produzidos foram depositados em aterro sanitário, valor muito superior aos 23% definidos no Plano;
. A incineração de resíduos apresenta um valor ligeiramente inferior ao preconizado;
. A valorização orgânica apenas abrangeu 7% dos RSU e não os 25% definidos;
. A reciclagem apresenta valores muito inferiores aos 25% definidos; os dados apresentados para a situação verificada em 2005 referem-se à recolha selectiva e perfazem 9% dos resíduos produzidos (a quantidade enviada para reciclagem é inferior, dado que são gerados refugos na operação de triagem);
. Não se verificou a preconizada redução no ritmo de crescimento global da produção de RSU, apesar do mesmo se encontrar neste momento abaixo dos 3% ao ano previstos.
(ver documento original)
4 – Enquadramento estratégico, legislativo, científico e tecnológico
4.1 – O PERSU II foi desenvolvido à luz de um quadro de referência com três dimensões distintas, analisadas no presente capítulo:
. Dimensão estratégica, essencialmente de âmbito comunitário, mas integrando também as estratégias nacionais específicas definidas para a gestão de resíduos;
. Dimensão legal, consubstanciada nos documentos legislativos já publicados ou em fase de proposta, que balizam o planeamento e o funcionamento das actividades relacionadas com a gestão de resíduos;
. Dimensão científica e tecnológica, suportada em estudos e documentos de referência.
4.1 – Enquadramento estratégico
4.2 – A Decisão n.º 1600/2002/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Julho de 2002, que estabelece o 6.º Programa Comunitário de Acção em Matéria de Ambiente, proporciona o enquadramento para a definição de uma série de estratégias temáticas, de acordo com as prioridades ambientais definidas, onde se incluem os recursos naturais e resíduos, para além das alterações climáticas, a natureza e biodiversidade, e o ambiente, saúde e qualidade de vida.
4.3 – Este programa abrange o período desde Julho de 2002 a Julho de 2012, constituindo um enquadramento para a política ambiental da UE neste período e baseia-se nos princípios:
i. Do poluidor-pagador,
ii. Da precaução e da acção preventiva, e
iii. Da correcção da poluição na fonte,
princípios que, ao nível dos recursos naturais e dos resíduos, têm por finalidade garantir uma maior eficiência na utilização dos recursos e uma melhor gestão de recursos e resíduos, a fim de assegurar padrões de produção e de consumo mais sustentáveis, dissociando desse modo a utilização dos recursos e a produção de resíduos da taxa de crescimento económico, visando assegurar que o consumo de recursos renováveis e não renováveis não ultrapasse a capacidade de carga do ambiente.
4.4 – Para atingir estes objectivos, é necessário ter em linha de conta a Estratégia Comunitária para a Gestão de Resíduos, (aprovada por Resolução do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1997), e a nova abordagem da Política Integrada de Produto (PIP), através da implementação de determinadas acções, em particular:
i. Definição de estratégias temáticas para a prevenção e reciclagem dos resíduos e para a utilização e gestão sustentável dos recursos;
ii. Elaboração e implementação de medidas em matéria de prevenção e gestão dos resíduos;
iii. Elaboração ou revisão de legislação referente a resíduos, incluindo alguns fluxos específicos de resíduos, como os resíduos de construção e demolição (RC&D), as lamas de depuração, os resíduos biodegradáveis, as embalagens, as pilhas e acumuladores, as transferências de resíduos e a Directiva-Quadro “Resíduos”.
4.5 – Quer no decurso do que foi definido no 6.º Programa de Acção em Matéria de Ambiente, quer da legislação comunitária e de outros documentos enquadradores, a nível nacional ou comunitário, existem seis referências quadro relevantes pelos quais se deve reger a estratégia de gestão de RSU e onde se inscreve a presente revisão do PERSU – duas estratégias temáticas comunitárias de âmbito abrangente; uma estratégia e um plano de intervenção nacionais; e um documento de referência de enquadramento geral, ao nível da gestão de fundos comunitários (QREN).
(ver documento original)
A) Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem de Resíduos
4.6 – Esta Estratégia Temática apresenta os meios através dos quais a UE pode avançar para uma melhor gestão de resíduos, na medida do definido no Sexto Programa de Acção em Matéria de Ambiente (PAA) e fixa objectivos que correspondem aos objectivos básicos da actual política comunitária de resíduos: prevenção de resíduos e promoção da sua reutilização, reciclagem e valorização, de modo a reduzir o seu impacte ambiental negativo.
4.7 – A longo prazo, pretende-se que a UE se torne numa sociedade da reciclagem, que procure evitar a geração de resíduos e que utilize os resíduos como um recurso.
4.8 – Com esta finalidade é proposto nesta Estratégia a modernização do quadro jurídico em vigor, através da introdução da análise do ciclo de vida (ACV) na definição de políticas e da clarificação, simplificação e racionalização da legislação da UE, em matéria de resíduos.
4.9 – Daqui resulta indispensável uma combinação de medidas de promoção da prevenção, reutilização e reciclagem dos resíduos de modo a permitir uma redução optimizada do impacto acumulado ao longo do ciclo de vida dos recursos, o que passa por garantir a exequibilidade dos principais objectivos:
. Considerar nas acções de gestão de resíduos tanto a vertente da protecção do ambiente como da saúde pública;
. Introduzir como princípios gerais de gestão de resíduos o princípio da responsabilidade do produtor, em complemento aos anteriores princípios da precaução, da proximidade e da auto-suficiência;
. Hierarquizar as operações de gestão de resíduos dando primazia à prevenção e colocando a eliminação em aterro como última opção a ser adoptada;
. Adoptar uma abordagem de “life cycle thinking” à gestão de resíduos, através da criação de incentivos aos produtores para o ecodesign dos produtos que colocam no mercado, enfatizando para a importância da promoção de produtos que permitam a sua reutilização, bem como através da sensibilização dos cidadãos para o eco-consumo;
. Enfatizar o papel crucial que o uso dos instrumentos económicos pode ter no alcance de objectivos de prevenção;
. Prosseguir o trabalho na área das melhores tecnologias nos processos produtivos evidenciando a vertente da prevenção nas BREF;
. Desenvolver indicadores de prevenção;
. Reforçar a importância da comunicação e sensibilização para a promoção de consumos e produção sustentáveis e a procura pública de produtos “verdes”.
4.10 – Constituem instrumentos privilegiados para atingir estes objectivos, direccionados para a prevenção – redução da quantidade e da perigosidade dos resíduos:
. Adopção de medidas regulamentares e normativas;
. Acordos voluntários com sectores económicos;
. Reforço da aplicação do princípio do poluidor-pagador;
. Sensibilização dos produtores e da população em geral.
B) Estratégia Temática sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais
4.11 – A Estratégia relativa à Utilização Sustentável dos Recursos Naturais foi elaborada no contexto da Estratégia de Desenvolvimento Sustentável (EDS) (COM (2001) 264 e COM (2005) 658) e constitui uma resposta ao desafio de elaboração de uma estratégia, a longo prazo, de integração, na definição de políticas, dos impactes ambientais da utilização dos recursos naturais, tanto dentro como fora da UE, em linha com a Estratégia da UE para o Crescimento e o Emprego (COM (2005) 141), que atribui grande prioridade a uma utilização mais sustentável dos recursos naturais.
4.12 – O objectivo geral desta Estratégia é o de reduzir os impactes ambientais negativos decorrentes da utilização dos recursos naturais numa economia em crescimento, o que se traduz na melhoria da produtividade dos recursos em toda a economia da UE, em simultâneo com a redução dos impactes ambientais.
4.13 – A importância desta estratégia reflecte-se, de certa forma, num maior alcance da política de gestão de resíduos e no impacte desta política na Utilização Sustentável dos Recursos Naturais e inclusive, directa e indirectamente, na Estratégia do Crescimento e Emprego.
C) Estratégia Temática para a Protecção dos Solos
4.14 – A Protecção dos Solos constitui uma das 7 estratégias temáticas previstas ao nível do VI Programa comunitário de Acção em matéria de Ambiente, encontrando-se integrada no seu Artigo 6.º que versa a vertente da protecção da natureza e da biodiversidade.
4.15 – Ao longo daquele Programa de Acção é realçada a necessidade de utilização, exploração e gestão sustentáveis dos solos, de forma a fazer face à pressão ambiental a que se encontra sujeito este recurso finito. Ainda no Artigo 6.º (Objectivos e domínios prioritários de acção em matéria de natureza e biodiversidade), é especificado que a Estratégia temática para a protecção dos solos e dos riscos hidrogeológicos deverá abordar a prevenção de um conjunto de processos que ameaçam a sua qualidade, como sejam a poluição, a erosão, a desertificação, a degradação e ocupação, tendo em conta a diversidade regional e incluindo as especificidades das zonas áridas e de montanha.
4.16 – Tendo em linha de conta o carácter transversal da presente Estratégia, com fortes componentes em áreas tão variadas como as da Agricultura, Segurança Alimentar, Planeamento e Desenvolvimento Rural, Indústria Extractiva, balizou-se a sua intersecção com as matérias da competência específica no domínio dos Resíduos, através da Lista Europeia de Resíduos a qual, no sub-capítulo código 17 05, identifica os seguintes casos em que solos são resíduos:
(ver documento original)
4.17 – Nesta Estratégia é realçada a necessidade de estabelecimento de uma estratégia comum para a protecção e uso sustentável do solo, que interligue assuntos associados ao solo noutras políticas sectoriais e que previna as suas 8 ameaças identificadas (erosão, declínio da matéria orgânica, contaminação, salinização, perda de biodiversidade, selagem, derrocadas e inundações), mitigue os seus efeitos e recupere os solos que se encontram degradados a um nível de funcionalidade ambiental, económica, social e cultural, consistente com os seus usos actuais e futuros.
4.18 – Embora se pretenda legislar sobre um recurso que é maioritariamente da propriedade de privados, esta Estratégia preconiza a aplicação dos princípios da precaução e prevenção, de actuação na fonte, e do poluidor-pagador, princípios básicos da política ambiental.
4.19 – Há já um conjunto de conclusões que inspiraram o trabalho regulador desenvolvido pela Comissão sobre esta temática, sendo de realçar as seguintes:
. Garantir o mesmo nível de protecção para os solos que os assumidos para outros meios (água, ar…);
. Criar um sistema flexível que faça face à diversidade de solos na UE e tenha em consideração as especificidades locais do solo e do uso da terra;
. Proceder ao enquadramento legal, ao nível da EU, que estabeleça objectivos e princípios comuns, deixando aos EM, a possibilidade de adopção das medidas administrativas e espaciais julgadas apropriadas.
4.20 – Face às conclusões e às hipóteses possíveis de desenvolvimento do enquadramento desta Estratégia, optou-se por centrar esta Estratégia em 4 pilares:
i. Enquadramento legal que tenha como principal objecto a protecção e o uso sustentável do solo;
ii. Integração da protecção do solo na formulação e implementação de políticas nacionais e comunitárias;
iii. Colmatação de lacunas nalgumas vertentes da protecção do solo através de investigação financiada pela UE e programas nacionais de investigação;
iv. Aumento do reconhecimento público para a necessidade de protecção do solo.
D) Estratégia Nacional de Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis destinados aos Aterros
4.21 – A Estratégia Nacional de Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis destinados aos Aterros (ENRRUBDA), apresentada em Julho de 2003, em consequência das obrigações previstas na Directiva n.º 1999/31/CE do Conselho, de 26 de Abril, relativa à deposição de resíduos em aterros (Directiva “Aterros”), transposta para o direito nacional através do Decreto-Lei n.º 152/2002, de 23 de Maio, estabeleceu metas e princípios orientadores que apontam as seguintes linhas directrizes:
i. Redução na Fonte – intervenção ao nível dos processos de fabrico e compostagem em pequena escala;
ii. Recolha Selectiva de matéria orgânica e de papel/cartão – “porta-a-porta”, em ecopontos/ecocentros, com pré-tratamento mecânico;
iii. Valorização Orgânica – por processos aeróbios, processos anaeróbios e com pré-tratamento mecânico.
4.22 – Nessa Estratégia foram definidas localizações e capacidades de instalações a construir pelos Sistemas, tendo sido adoptados alguns princípios conceptuais, designadamente:
. Envolvimento, tanto quanto possível, de todos os Sistemas no cumprimento dos objectivos nacionais da Directiva Aterros, ou seja, os objectivos foram regionalizados;
. Associação de diversos Sistemas na partilha de Instalações comuns;
. Funcionamento das instalações a construir, em grande parte, com base na recolha selectiva de Resíduos Urbanos Biodegradáveis (RUB).
4.23 – As conclusões preliminares dos estudos de base à implementação de sistemas de recolha selectiva de RUB apontaram, desde logo, para dificuldades na garantia de recolha selectiva dos quantitativos propostos respeitando a calendarização prevista. Tal problema assume potencialmente maior dimensão em zonas do interior onde, quer a menor concentração populacional, quer os custos de interioridade e dispersão geográfica agravam os efeitos.
4.24 – Em face desta situação, entendeu-se necessário proceder a uma reflexão sobre a estratégia a aplicar para a gestão de RSU no curto prazo, sem prejuízo do cumprimento integral dos objectivos comunitários, nomeadamente de desvio de RUB de aterro.
4.25 – Neste contexto, e tendo ainda presente a experiência adquirida com a implementação das unidades de valorização orgânica da Lipor e VALORSUL, ambas baseadas em RUB recolhidos selectivamente, revelando, no arranque, dificuldades de preenchimento da capacidade instalada (dificuldades correspondentes às normais curvas de aprendizagem), alguns dos princípios da ENRRUBDA serão revistos no âmbito do presente Plano.
E) Plano de Intervenção de Resíduos Sólidos Urbanos e Equiparados (PIRSUE)
4.26 – A estratégia constante do PIRSUE, publicado no Despacho n.º 454/2006 (II Série), de 9 de Janeiro, constituiu, de certa forma, o modelo que, sendo entendido como um instrumento para a caracterização e resolução dos problemas existentes a nível da gestão dos resíduos sólidos urbanos, forneceu directrizes para a elaboração do PERSU II.
4.27 – Neste Plano, estão contemplados vários aspectos que, em síntese, se apresentam no quadro seguinte com a sistematização das medidas definidas para os vários eixos e respectivas metas temporais.
4.28 – Dos eixos e medidas de acção apresentados no quadro anterior, destaca-se o Eixo n.º 5 – Elaboração de planos de gestão de resíduos, Medida n.º 14 – Elaboração de programas de acção pelos sistemas de gestão de RSU, sendo particularmente importante verificar que a “construção” do PERSU II se baseia nos inputs dos próprios sistemas, numa filosofia “da base para o topo”.
QUADRO 4.1
Sistematização das Medidas de Acção definidas para cada Eixo de Intervenção do PIRSUE (Despacho n.º 454/2006 (II Série), de 9 de Janeiro)
(ver documento original)
4.29 – A hierarquia das opções de gestão de resíduos determina a prioridade que deve ser dada às respectivas operações, sendo que, de entre estas prioridades, a valorização energética precede hierarquicamente a deposição em aterro.
Neste enquadramento, esta Medida contempla a necessidade de:
. Avaliação da capacidade excedentária existente nas duas unidades de incineração de RSU com recuperação de energia por via do desvio de quantitativos de resíduos valorizáveis provenientes da recolha selectiva e do TMB, nomeadamente das fracções embalagem e matéria orgânica;
. Avaliação da capacidade instalada de co-incineração ou de outras formas de valorização energética existentes ou passíveis de virem a ser desenvolvidas;
. A caracterização dos resíduos com potencial para a produção de combustíveis alternativos (origem, quantidade e composição);
. Os requisitos técnicos de admissão nas instalações de valorização.
4.30 – Todos os Sistemas de gestão apresentaram Planos de Acção, sendo, todavia, comum à maioria alguma indefinição no tocante à estratégia adoptada com vista ao alcance dos objectivos e metas de valorização multimaterial e orgânica.
4.31 – A decisão de se concretizarem determinadas acções enunciadas nos referidos planos de acção afigura-se ser fortemente determinada pelas eventuais subvenções a fundo perdido no âmbito do próximo quadro comunitário de apoio, situação que se traduz em reflexos negativos no alcance dos objectivos uma vez que:
. A racionalização e optimização da gestão dos Sistemas é, em grande maioria, apenas considerada numa óptica de eventuais apoios financeiros;
. Os montantes de investimento estimados, em muitos casos, não são suportados por critérios de sustentabilidade.
4.32 – Tal postura por parte da maioria dos Sistemas não pode dissociar-se da situação a montante, na esfera municipal. Com efeito, os municípios, não transferem para o cidadão os custos efectivos da gestão dos resíduos, internalizando em muitos casos uma larga parcela da tarifa cobrada pelos Sistemas, com as inerentes consequências negativas ao nível das finanças locais.
4.33 – No entanto, o facto de parte do problema derivar de uma situação de reduzida sustentabilidade a montante dos Sistemas não elimina a necessidade de um esforço acrescido por parte dos Sistemas, no sentido da optimização do respectivo desempenho em todas as vertentes da gestão.
4.34 – Torna-se, assim, necessário que os objectivos subjacentes ao estabelecimento dos planos de acção previstos no âmbito PIRSUE possam agora ser concretizados em sede de PERSU II.
F) Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN)
4.35 – As orientações fundamentais para a elaboração do QREN foram aprovadas pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 25/2006, de 10 de Março.
4.36 – O QREN é composto por Programas Operacionais (PO) e constitui o documento de direcção estratégica e operacional dos instrumentos financeiros de carácter estrutural que define o modo de organização do País para uma utilização eficaz do novo ciclo de fundos comunitários, para apoiar a concretização de componentes importantes da política de desenvolvimento de Portugal no período de 2007 a 2013.
4.37 – No QREN, bem como em todos os PO, são definidas as prioridades estratégicas nacionais e as orientações para a prossecução dessas prioridades.
(ver documento original)
4.38 – A estruturação operacional do QREN prevê a sistematização através da criação de três PO temáticos, dirigidos à concretização das seguintes prioridades:
i. Factores de competitividade – visam a eficiência e a qualidade das instituições públicas, a provisão de estímulos à inovação e ao desenvolvimento tecnológico, incentivos à modernização e internacionalização empresariais, incentivos ao investimento directo estrangeiro qualificado, apoio à investigação e desenvolvimento (I&D) e promoção da sociedade da informação e do conhecimento;
ii. Potencial humano – com prioridade para intervenções no âmbito do emprego privado e público, da educação e formação e da formação avançada, promovendo a mobilidade, a coesão social e a igualdade de género, num quadro propício ao desenvolvimento tecnológico e à inovação;
iii. Valorização territorial – inclui a realização de infra-estruturas, redes, equipamentos e outras intervenções em domínios essenciais como logística, transportes, energia, ambiente, património, prevenção e gestão de riscos e equipamentos sociais, nomeadamente nas áreas da saúde, da educação, da cultura, e do desporto.
4.39 – A estruturação operacional regional do QREN prevê a sistematização em PO correspondentes ao território de cada NUTS II.
Os PO de âmbito regional relativos às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira serão estruturados de acordo com as prioridades definidas pelos respectivos Governos Regionais, sem prejuízo da coerência estratégica global do QREN.
(ver documento original)
4.40 – Com a aprovação das versões finais do QREN e dos PO e a sua apresentação à Comissão Europeia (CE), é previsível que se possa iniciar a sua execução em Janeiro de 2007.
4.41 – A articulação entre o QREN e o PERSU II (abordada no Capítulo 9) foi considerada determinante para garantir a sustentabilidade das medidas a serem implementadas no âmbito da presente revisão.
4.2 – ENQUADRAMENTO LEGISLATIVO
4.2.1 – Regime Jurídico de Gestão de resíduos e proposta de Directiva Quadro dos Resíduos
4.42 – A integração de Portugal na UE ditou que a maior parte da legislação nacional, em matéria de resíduos, fosse influenciada pela legislação comunitária, e a sua adopção ocorresse quer por via da sua transposição para direito nacional, quer por iniciativa nacional mas inscrevendo-se nas directrizes estratégicas comunitárias.
4.43 – Nesta óptica, o enquadramento legislativo corresponde à legislação nacional de transposição, bem como às directivas comunitárias que ainda não foram alvo de transposição, e outros diplomas de âmbito comunitário aplicáveis em matéria de resíduos que não carecem de transposição para a sua aplicação directa.
4.44 – Destes diplomas legislativos, merece especial destaque o diploma relativo ao novo Regime Geral de Gestão dos Resíduos, o Decreto-Lei n.º 178/2006, de 5 de Setembro. Em síntese, neste diploma, há alguns aspectos relevantes para a prossecução dos objectivos da política de resíduos, concretamente:
. No campo dos custos inerentes à gestão de resíduos, é enfatizado o princípio do “poluidor-pagador”, como forma de responsabilização dos produtores ou detentores de resíduos;
. Concepção de um procedimento para elaboração e revisão dos planos de gestão, criando a Autoridade Nacional dos Resíduos (ANR) e as Autoridades Regionais dos Resíduos (ARR), e determinando a necessidade de um plano nacional de gestão de resíduos, de planos específicos de gestão de resíduos (industriais, urbanos, agrícolas e hospitalares) e de planos municipais de gestão de resíduos urbanos;
. Alteração dos procedimentos administrativos para licenciamento das actividades de gestão de resíduos, determinando que, caso as operações de gestão de resíduos estejam sujeitas aos regimes de licenciamento ambiental ou industrial, não fiquem sujeitas à emissão de uma licença adicional;
. Criação do Sistema Integrado de Registo Electrónico de Resíduos (SIRER), para disponibilização, por via electrónica, de um mecanismo uniforme de registo e acesso a dados sobre os resíduos, substituindo os anteriores sistemas e mapas de registo;
. Criação da Comissão de Acompanhamento de Gestão dos Resíduos (CAGER), para acompanhamento das condições e evolução do mercado de resíduos e das operações e sistemas de gestão de resíduos;
. Constituição do novo regime económico-financeiro da gestão dos resíduos, com:
i. o estabelecimento de taxas de gestão de resíduos perfeitamente definidas e objectivas para as várias operações e procedimentos em causa; e
ii. a definição do enquadramento e princípios orientadores para a criação de um “mercado organizado de resíduos”, que possa articular a procura e a oferta com rapidez, segurança e eficácia.
4.45 – A nível comunitário, surgiu, em 21 de Dezembro de 2005, uma proposta de alteração da Directiva 75/442/CE, Directiva-Quadro “Resíduos”, entretanto revogada pela Directiva 2006/12/CE, de 5 de Abril (Comunicação da Comissão COM (2005) 667). O objectivo geral desta revisão resulta de três razões principais identificadas na Estratégia Temática de Prevenção e Reciclagem de Resíduos:
I. Existência de algumas definições não suficientemente claras, nomeadamente as definições de resíduo, de valorização e de eliminação;
II. Necessidade de adaptação da Directiva-Quadro à nova abordagem de política de resíduos introduzida por via desta Estratégia e da Estratégia sobre a Utilização Sustentável dos Recursos Naturais, com introdução de um objectivo ambiental, adoptando uma abordagem sobre os resíduos centrada nos recursos, com base no conceito de ciclo de vida, integrando assim este conceito nas políticas de resíduos e aumentando a sua relação custo-eficácia;
III. Necessidade de simplificação do quadro jurídico existente, com a integração da Directiva 91/689/CEE, relativa a resíduos perigosos, e propondo a revogação da Directiva 75/439/CEE, sobre a eliminação dos óleos usados, bem como a clarificação das disposições passíveis de sobreposição entre a Directiva-Quadro “Resíduos” e a Directiva PCIP, de modo a reduzir as possibilidades de exigência de duplo licenciamento das instalações de resíduos.
4.2.2. Agentes e Responsabilidades
4.2.2.1. Quadro legal relativo aos Sistemas de Gestão de RSU
4.46 – Relativamente à gestão de RSU, destaca-se a constituição de Sistemas Multimunicipais e Municipais, na sequência da publicação do Decreto-Lei n.º 372/93, de 29 de Outubro, que altera a Lei n.º 46/77 (Lei de delimitação de sectores), de 8 de Julho, e do Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro, que permite o acesso de capitais privados às actividades económicas de captação, tratamento e rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos.
4.47 – Neste âmbito, salientam-se, ainda, o Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de Novembro, que estabelece o regime jurídico da concessão de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de RSU e a Lei n.º 176/99, de 25 de Outubro, que altera o Decreto-Lei n.º 379/93, de 5 de Novembro.
4.48 – A alteração do quadro legal iniciada em 1993 abriu à iniciativa privada áreas de actividades até então reservadas exclusivamente ao Estado, designadamente as actividades de recolha e tratamento de RSU. Passaram, então a existir dois modelos institucionais de gestão:
. Sistemas Municipais ou Intermunicipais (Municípios isolados ou em associação) – que poderão ter operação directa ou operação concessionada, por concurso, a entidade pública ou privada de natureza empresarial;
. Sistemas Multimunicipais (por atribuição e concessão) – com gestão de natureza empresarial atribuída pelo Estado a sociedades concessionárias de capitais exclusiva ou maioritariamente público, resultantes da associação de entidades do sector público, designadamente a Empresa Geral de Fomento e as autarquias.
4.2.2.2. – Quadro legal relativo aos Fluxos Específicos de Resíduos
4.49 – A criação de diplomas específicos para a gestão de fluxos de resíduos, ao prever a criação de sistemas integrados e entidades gestoras, tem assumido um papel relevante na política de resíduos, e a gestão destes fluxos constitui um pilar fundamental na optimização da gestão de resíduos em geral, e, em particular, na gestão dos RSU, não só por subtrair a estes grandes quantitativos de resíduos, alguns inclusive com características perigosas, como submetendo os mesmos a uma adequada gestão que, de outra forma, não era viável.
4.50 – Esta estratégia de separação na origem dos diferentes tipos de resíduos veio potenciar a reciclagem e valorização, aliás com objectivos e metas definidos, nos diferentes diplomas legislativos, a nível comunitário e nacional, e subtraindo os mesmos da deposição em aterro.
4.51 – Os sistemas integrados previstos na referida legislação específica, em contraponto aos individuais, apresentam diversas vantagens, das quais se podem salientar:
. A transferência da responsabilidade da gestão do produtor para a entidade gestora (podendo aquele focalizar-se no seu negócio, assegurando simultaneamente um bom desempenho ambiental);
. A obtenção de efeitos de escala com vantagens económicas para o produtor e consequentemente para o utilizador final;
. A maior facilidade de fiscalização e controlo da actividade de gestão de resíduos.
4.52 – Pela sua especificidade e tratamento próprio, os fluxos específicos de resíduos não têm desenvolvimento relevante neste Plano Estratégico, salientando-se todavia que a gestão dos mesmos contribui para a optimização da gestão dos RSU, em todas as vertentes.
Por sua vez, tendo, estes fluxos, associados objectivos de reciclagem e valorização, e havendo alguns deles com especial interacção nos RSU – embalagens e resíduos de embalagens, pilhas usadas e resíduos de equipamentos eléctricos e electrónicos – justifica-se dar-lhes aqui um destaque enquadrado na óptica global da gestão tal como tem vindo a ser tratado neste Plano.
4.53 – De referir ainda que se prevê, para breve, a aprovação de um projecto de diploma referente aos RCD, tendo sido também elaboradas as especificações técnicas (ver nota 1) referentes à potencial utilização final destes resíduos, nomeadamente:
. Guia para a utilização de agregados reciclados grossos em betões de ligantes hidráulicos;
. Guia para a reciclagem de misturas betuminosas, a quente, em Central;
. Material para aterros; e
. Material para sub-base e base de estradas.
(nota 1) Elaboradas pelo LNEC no âmbito de um contrato com o INR.
4.3. – Desenvolvimento Científico e Tecnológico
4.3.1. – Estudos de base
4.54 – O desenvolvimento científico e tecnológico, simultaneamente motor e suporte das políticas, tem vindo a apresentar, no domínio dos resíduos, cada vez maior expressão pela manifesta necessidade de dar resposta a problemas ambientais causados por falta de uma gestão adequada consentânea com a preservação do Ambiente e com a utilização sustentável dos Recursos Naturais.
4.55 – Neste sentido, a hierarquia das opções de gestão de resíduos fundamentada por estudos técnicos assume particular importância neste domínio.
4.56 – Apresenta-se, de forma resumida, um conjunto de estudos de referência com reflexos não apenas na política de RSU mas também noutras, como a da energia, com alcance ainda em matérias transversais como sejam as inerentes aos compromissos do Protocolo de Quioto, nomeadamente: o «Impacto das opções e oportunidades de gestão de resíduos na mitigação de Gases com Efeito de Estufa em Portugal», a «Avaliação do Potencial de Produção e Utilização de CDR em Portugal Continental» bem como um estudo sobre a sustentabilidade económica e financeira do tratamento e destino final dos RSU, a «Análise comparativa de custos e soluções de tratamento e destino final de RSU».
(ver documento original)
A) «Impacto das Opções e Oportunidades de Gestão de Resíduos na Mitigação de Gases com Efeito de Estufa em Portugal» – E.Value
4.57 – O impacto das opções e oportunidades de gestão de resíduos na mitigação de GEE em Portugal encontra-se resumido na Figura 4.1 representando a matriz de impactos (in) directos na forma de emissões específicas associadas a i) gestão e tratamento de resíduos e ii) utilização de resíduos valorizados em actividades económicas.
(ver documento original)
4.58 – Em termos de balanço líquido o estudo revela que a reciclagem é a componente com maior potencial de redução indirecta de emissões (0,41 t CO(índice 2)eq/t(índice reciclada)). Estima-se ainda que a produção de energia por via da incineração contribua para uma redução indirecta de 0,18 tCO(índice 2)eq /t(índice incinerada). A substituição de fertilizantes apresenta um potencial de redução de 0,02 tCO(índice 2)eq/t(índice valorizada).
B) «Avaliação do Potencial de Produção e Utilização de CDR em Portugal Continental» – Centro de Engenharia Biológica e Química, Instituto Superior Técnico, 2006
4.59 – No estudo realizado pelo Instituto Superior Técnico sobre o potencial de produção e utilização de CDR na valorização dos resíduos em Portugal Continental, são consideradas as seguintes tecnologias:
. para a produção de CDR
. TMB;
. Bioestabilização.
. para a utilização de CDR
. Fornos rotativos;
. Leitos fluidizados;
. Grelha;
. Gaseificação.
4.60 – O mesmo estudo considera o enquadramento legislativo e normativo composto pelos seguintes diplomas e referenciais:
. Decreto-Lei n.º 85/2005, de 28 de Abril;
. Decreto-Lei n.º 152/2002, de 23 de Maio;
. Estratégia Nacional para a Redução dos Resíduos Urbanos Biodegradáveis em Aterro (ENRRUBDA);
. Nova Proposta de Directiva Quadro dos Resíduos;
. CEN 343 – Solid Recovered Fuels (Combustíveis Sólidos Recuperados);
. Mercado do Carbono;
. Mercado das Energias Renováveis;
. Legislação PCIP;
. Legislação específica do sector utilizador.
4.61 – Do estudo resulta a previsão dos RSU com potencial de produção de CDR para o mercado no período de implementação do PERSU II (2007-2016), bem como as infra-estruturas com potencial de valorização dos resíduos, como consta nos Quadros 4.2 e 4.3.
QUADRO 4.2
RSU disponível para produção de CDR vs Mercado
(ver documento original)
QUADRO 4.3
Utilização de CDR a partir de RSU: Infra-estruturas e capacidades de consumo
(ver documento original)
4.62 – No que respeita às oportunidades e constrangimentos de mercado para a valorização dos resíduos destacam-se:
. Oportunidades
. Mercado do carbono/energias renováveis;
. Aproveitamento do potencial energético dos CDR;
. Existência de consumidores com estratégias alternativas de consumo de CDR.
. Constrangimentos
. Mercado não estruturado;
. Falta de enquadramento normativo a nível nacional;
. Falta de equipamento e infra-estruturas adaptadas à produção de CDR.
C) «Análise Comparativa de Custos de Soluções de Tratamento e Destino Final de RSU» – Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa
4.63 – No âmbito do estudo técnico para a sustentabilidade económica e financeira do tratamento de resíduos sólidos urbanos, «Análise comparativa de custos de soluções de tratamento e destino final de RSU» – realizado pela Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa para o Instituto dos Resíduos, em Junho 2004, efectuou-se uma análise comparativa de custos de soluções de tratamento e destino final deste tipo de resíduos para 5 cenários diferentes. (ver Figuras 4.2 a 4.6).
(ver documento original)
4.64 – As conclusões do estudo estão resumidas no Quadro 4.4, no qual são apresentados os custos globais dos cenários previstos.
QUADRO 4.4
Custos totais por cenário
(ver documento original)
4.3.2. – Documentos de Referência sobre as Melhores Técnicas Disponíveis (BREF)
4.65 – Os Documentos de Referência sobre as Melhores Técnicas Disponíveis (MTD), designados genericamente por BREF (ver nota 2), são elaborados pelo EIPPCB (ver nota 3), à luz da Directiva n.º 96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição – PCIP (transposta para o direito nacional pelo Decreto-Lei n.º 194/2000, de 21 de Agosto). No âmbito do tema resíduos existem dois Documentos BREF com especial relevância:
i. Documento de Referência sobre as Melhores Técnicas Disponíveis nas Indústrias de Tratamento de Resíduos (Agosto de 2006);
ii. Documento de Referência sobre as Melhores Técnicas Disponíveis para a Incineração de Resíduos (Agosto de 2006).
(nota 2) Best Available Techniques Reference Documents.
(nota 3) European IPPC Bureau.
4.66 – O primeiro BREF, relativo aos Tratamentos de Resíduos, abrange as categorias 5.1 e 5.3 do ponto 5 do Anexo I da Directiva n.º 96/61/CE (Directiva IPPC), de gestão de resíduos.
4.67 – Este documento inclui:
. Informação geral acerca do sector de tratamento de resíduos nos vários Estados-Membros, como os tipos de tratamento de resíduos utilizados e o número de instalações nos países da UE que os utilizam;
. As técnicas aplicadas neste sector bem como as correspondentes emissões e consumos, abrangendo:
. técnicas mais aplicadas, como a gestão genérica das instalações, recepção, admissibilidade dos resíduos, garantia da qualidade, etc.;
. tratamentos biológicos, como a digestão anaeróbia e aeróbia e o biotratamento de solos;
. tratamentos físico-químicos aplicados às águas residuais, resíduos sólidos e lamas;
. recuperação de materiais a partir dos resíduos, como a regeneração de ácidos e bases, catalisadores, carvão activado, solventes e resinas, bem como a re-refinação de óleos usados;
. preparação de combustível residual sólido/líquido a partir de resíduos não perigosos ou perigosos;
. tratamentos de redução das emissões para a atmosfera, das águas residuais e dos resíduos gerados nas instalações de tratamento de resíduos.
. As técnicas a considerar para a determinação das MTD;
. As MTD para o sector de tratamento de resíduos;
. Algumas técnicas emergentes neste sector de actividade.
4.68 – O BREF relativo à Incineração de Resíduos, abrange as categorias 5.1 e 5.2 do ponto 5 do Anexo I da Directiva n.º 96/61/CE (Directiva IPPC), de gestão de resíduos, na medida em que digam respeito a operações de incineração dedicada de resíduos, pirólise ou gaseificação de resíduos.
4.69 – Este documento não cobre outras situações de tratamento térmico de resíduos (como os processos de co-incineração).
4.70 – A estrutura deste BREF é análoga à do anteriormente referido.
4.71 – Deve referir-se como relevante que, no âmbito do Decreto-Lei n.º 85/2005, de 28 de Abril, diploma de transposição da Directiva “Incineração”, foram emitidas pelo INR novas licenças das centrais de incineração da LIPOR e da VALORSUL após a verificação da conformidade destas instalações com os requisitos da nova legislação.
5 – Análise da situação actual
5.1. – Produção e destino final dos RSU
5.1 – Em 2005, a produção de RSU em Portugal Continental atingiu 4,5 milhões de toneladas, ou seja, cerca de 1,24 kg por habitante e por dia, com base nos dados provisórios do Sistema de Gestão da Informação sobre Resíduos